北京市特色小镇政策

(二)发展形势

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，是落实首都城市战略定位、加快建设国际一流的和谐宜居之都的关键阶段，也是进一步缩小城乡差距、全面推进城乡一体化发展的攻坚时期。相对于全面建成小康社会的目标要求，郊区发展水平还有较大差距;相对于落实首都城市战略定位，郊区发展基础仍需加强;相对于治理“大城市病”，郊区承接城市功能的能力尚待提高;相对于推进区域协调发展，郊区发展水平仍然较低。

1.在全面建成小康社会中，农村是急需补齐的最大短板。党的十八届五中全会提出了全面建成小康社会的目标要求。农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础。小康不小康，关键看老乡。当前，全市城乡居民收入比为2.57：1，收入差距依然较大，农民持续增收的难度有所加大，经济薄弱地区和低收入农户增收尤为困难。与城市相比，农村的基本公共服务和社会保障水平也需要进一步提高。显然，农村仍然是北京全面建成小康社会，特别是高水平小康社会的最大短板。未来五年，全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村、在山区。必须采取多种措施，大力促进农民增收，必须在更高水平上统筹城乡发展、进一步缩小城乡发展差距。

2.在落实首都城市战略定位中，郊区是协调发展的重要组成。相对于城区而言，郊区在落实首都城市战略定位和推进城乡协调发展方面，还有很大差距。当前，郊区正处于退出低端产业和引进高端产业的“换档期”，产业结构转型升级任务艰巨。农村资源、资产配置效率有待改进，农村经济发展质量和效益不是很高，农村发展活力急需激活。郊区、特别是山区，是北京重要的生态屏障和水源涵养区，但整体的生态文明建设水平还需要进一步提高。未来五年，必须加快农村地区产业结构调整，必须加快农村改革增强农村发展活力，必须进一步加大生态文明建设力度，为推进城乡协调发展和建设国际一流的和谐宜居之都提供重要支撑。

3.在治理“大城市病”的过程中，郊区急需提升城市功能承载力。治理“大城市病”，需要在更广的空间内配置各类资源，需要进一步优化城市空间布局和产业布局。城市功能疏解的主要承接地在郊区，特别是平原地区。与城市相比，郊区的供水管网、污水管网、垃圾清运网、电网、乡村路网、互联网等基础设施建设急需加强。未来五年，必须加快推进新型城镇化，优化城市发展空间布局，加大投入力度，大力提升郊区基础设施和公共服务水平，在缩小城乡差距的同时提高对城市功能的承载能力，为疏解非首都核心城市功能、治理“大城市病”创造条件。

二、指导思想、基本原则和主要目标

(一)指导思想

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持全面建成小康社会的目标要求，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持服务首都城市战略定位，努力在统筹城乡关系上取得更大突破，在破解城乡二元结构上取得更大突破，在推进城乡要素平等交换上取得更大突破，在基础设施和公共服务均衡配置上取得更大突破，在生态文明建设和共享绿色福利上取得更大突破，在实现农业现代化上取得更大突破，为北京“四个中心”和国际一流的和谐宜居之都建设提供有力支撑。

(二)基本原则

1.以人为本，增进福祉。把促进城乡居民共同富裕、增进民生福祉、促进社会公平正义作为规划编制的出发点和落脚点，更加关注增强农村活力、增加劳动就业、均衡公共服务、完善社会保障、建设生态文明等问题，不断缩小城乡居民收入差距，不断改善农村生产生活条件，使全市居民均衡分享更多的发展成果。

2.明确定位、发挥功能。按照《京津冀协同发展规划纲要》的功能定位，加快京郊生态环境建设和产业结构升级，在疏解非首都功能的同时着力提高郊区承载能力，加强与首都核心区和天津、河北等地的对接交流，在京津冀协同发展和城市功能疏解中，进一步提升城乡一体化发展水平。

3.统筹推进、协调发展。进一步强化以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，进一步发挥新农村建设领导小组领导城乡统筹发展的重要作用，进一步创新部门联动、政策集成、资金聚焦、资源整合的城乡统筹协调发展方式，进一步加快推进城乡经济社会融合发展的步伐，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成城乡互动共进、融合发展的格局。

4.因地制宜、突出特色。要充分挖掘和发挥城镇与农村、平原与山区各自的优势和作用，科学定位郊区新城、小城镇、乡村和山区的功能，因地制宜推进一体化工作，尽力而为，量力而行。在城乡总体推进的大原则下，综合考虑规划布局、资源禀赋、产业特点、公共服务配套及群众意愿等因素，循序渐进，突出重点，分类推进，分步实施。

5.改革引领、创新驱动。解放思想，大胆创新，在生态建设、基础设施、公共服务等领域引入新的建设经营管理模式，坚持市场对资源配置的主导作用，发挥农民的主体作用和创造精神。深入推进农村改革，促进城乡要素平等交换和合理流动，充分调动农民的主动性和积极性，保障农民利益，增强农村发展活力。

(三)主要目标

“十三五”时期，城乡一体化发展的总体目标是：经过五年努力，到“十三五”末，城乡发展一体化体制机制进一步健全，以城带乡、城乡一体、协调发展的新型城乡关系进一步完善，农村地区发展活力进一步增强，城乡居民基本权益保障更加有力，城乡公共服务更加均等，城乡居民收入水平更加均衡，城乡要素配置更加合理，城乡产业发展更加协调，实现高水平的城乡发展一体化和农业现代化，农村地区率先全面建成小康社会。具体而言，要在以下方面取得新成果：

1.新型城镇化和新农村建设取得新成效。新型城镇化试点工作稳步推进，城区郊区发展更加协调，郊区在城市功能疏解和产业结构调整中的作用得到充分发挥。城乡结合部建设取得明显成效，重点新城建设综合服务功能进一步提升，建成一批功能性特色小城镇，新型农村社区试点建设继续推进，建设1500个美丽乡村，山区发展取得新突破。进一步推进农转非工作，提高户籍人口城镇化率。

2. 提前实现农民收入翻番。坚持农村居民收入增长速度快于城镇居民，低收入农户收入增长速度快于全市农民平均水平的“两个快于”目标，提前实现农民人均收入比2010年翻一番。力争到2020年，农民人均收入达到3万元，低收入农户人均收入达到1.5万元。

3.全面建成都市型现代农业示范区。调结构、转方式、发展高效节水农业取得显著成效，农业用新水减少2亿方左右。农业的生态功能更加凸显。土地产出率、劳动生产率、资源利用率、科技贡献率国内领先，农产品“三品一标”覆盖率提升到60%以上，第一产业增加值能耗累计下降15%。全面建成都市型现代农业示范区，实现高水平的农业现代化。

4.基本公共服务均等化持续推进。进一步提升公共服务全覆盖水平，进一步缩小城乡基本公共服务差距。城乡教育资源配置更加均衡。加快建立城乡统一的就业失业管理制度，进一步完善城乡社会保障制度，城乡居民基础养老金和福利养老金水平稳步提高，尽快实现新农合市级统筹和即时结算，建立统一的城乡居民医疗保险制度。

5.农村基础设施提档升级。实施农村“六网”(供水管网、污水管网、垃圾收运处理网、电网、乡村路网、互联网)改造提升工程。行政村集中供水基本实现全覆盖，农村饮水符合国家《生活饮用水标准》。郊区污水处理率达到90%。行政村生活垃圾收运处理率达到100%。力争生活用能全部采用清洁能源的用户达到50%左右，实现平原地区无煤化。行政村公共交通实现全覆盖。农村地区4G无线网络基本实现全覆盖。

6.生态环境建设取得明显成效。大力拓展绿色空间，着力恢复与建设山、水、林、田、湖一体的自然生态系统。到2020年，全市森林覆盖率从2015年的41.6%提高到44%，林木绿化率达到60%，平原森林覆盖率达到30%以上。建设生态清洁小流域200条，治理水土流失面积2000平方公里，山区主要水土流失区域实现全面治理。化肥、农药利用率分别提高到40%和45%，都市型现代农业生态服务价值年均增长3%。

7.农村改革取得重大突破。全面完成农村土地承包经营权确权颁证。农村集体经营性建设用地改革试点取得明显进展。集体产权制度改革进一步深化，集体资产经营效益明显提高。农村居民的财产权、发展权得到更好保障。金融支持农业农村发展能力进一步提高。

8.乡村治理水平明显提高。基层组织建设明显增强。农村社区综合服务设施不断改善，精细化服务管理水平不断提高。农民素质和农村社会文明程度继续提升。

三、重点任务

“十三五”时期全面推进城乡发展一体化，要坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，坚持首都城市战略定位，重点抓好新型城镇化、农民增收、农业产业结构调整、基本公共服务、基础设施提升、生态环境建设、农村改革、乡村治理等八项任务。

(一)加快推进新型城镇化和新农村建设

坚持协调发展理念，坚持走新型城镇化道路，进一步完善中心城-新城-小城镇-新型农村社区的城镇体系。充分发挥郊区在京津冀协同发展中的作用，进一步优化城市空间和产业布局。做好通州、房山、大兴新型城镇化试点工作。继续推进农转非工作，提高户籍人口城镇化率。

1.推进城乡结合部建设。按照“一绿建成、全面实现城市化，二绿建好、加快城乡一体化”的总体目标，抓好绿化隔离地区改革，积极推进城乡结合部建设。以乡(镇)域为基本规划实施单元，分批分期全面启动“一绿”地区城市化建设，每一实施单元用3-5年的时间，拆迁建设全部完成、农民身份全部转变、规划绿地全部实现。认真落实《北京市城乡结合部建设三年行动计划(2015—2017)》，编制城乡结合部专项规划，优先推进生态建设、基础设施建设、社会公共服务设施建设、集体产业结构调整，促进人口调减、用地集约、产业升级、环境改善和农民增收。编制覆盖“一绿”和“二绿”区域的中心城区城乡结合部专项规划。基本完成“一绿”地区城市化建设朝阳区试点任务和海淀区四季青镇整建制转居试点任务，推进‘二绿’地区‘五区六镇’统筹利用集体经营性建设用地试点，总结试点经验做法，择机将试点经验推广到其他地区。探索城镇集中建设区与周边城乡结合部改造捆绑实施政策，建立健全以基本规划实施单元进行区域统筹的机制，实施新增建设用地与现状低效用地盘活减量挂钩，完善农民转居、就业安置、基础设施建设等政策。

2.加快新城建设。坚持以人为本、产城融合、职住平衡的发展理念，推进通州区、房山区、大兴区国家级新型城镇化试点建设，加快其它新城建设。积极发挥新城建设的带动作用，实现周边地区的城镇化和城乡一体化发展。加快建设北京城市副中心，着力推进通州区基础设施、水生态廊道和大尺度生态空间建设，加快配置教育、医疗、文化等公共服务设施，强化市级政务承载功能。确保到2017年市属行政事业单位整体或部分搬入取得实质性进展，带动其他行政事业单位及公共服务功能转移。加快新机场建设，发展临空经济，完善配套设施，带动城市南部地区发展。推进2019年世园会、2022年冬奥会、2020年世界休闲大会的筹备工作，带动所在区域城镇化和产业升级。

3.分类推进建设小城镇。充分利用北京非首都功能疏解的重大机遇，调整重点镇规划布局，明确功能定位，突出特色功能，提升小城镇基础设施和公共服务水平，提高小城镇承载力，引导符合首都城市战略定位的功能性项目、特色文化活动、品牌企业落户小城镇，打造功能性特色小城镇。平原地区的乡镇，位于京津冀协同发展的“中部核心功能区”，积极承接中心城和新城疏解的生产性服务业、医疗、教育等产业项目，打造一批大学镇、总部镇、高端产业镇，带动本地农民就地就近实现城镇化。西北部山区的乡镇，位于京津冀协同发展的“西北部生态涵养区”，重点发挥生态保障、水源涵养、旅游休闲、绿色产品供给等功能，打造一批各具特色的健康养老镇、休闲度假镇，带动农民增收。指导和支持重点小城镇加快淘汰低端产业，建立“承接目标对象清单”，积极对接从核心区疏解、符合首都城市战略定位需要的产业或者其他符合小城镇功能定位的项目。以下放事权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障等为重点，开展镇区人口10万以上的特大镇功能设置试点，同步推进特大镇行政管理体制改革试点。

4.推进美丽乡村建设。以新型农村社区、传统村落、美丽乡村为重点，努力建设留得住青山绿水、记得住乡愁的美丽乡村和农民幸福家园。研究制定新型农村社区建设内容和基本标准，基本完成48个新型农村社区试点工作，择机推出新一轮试点。加强历史文化名镇名村建设和传统村落保护，编制相关保护和发展规划，启动传统村落修缮保护改造试点。开展节水型村庄创建活动。支持民族乡村经济发展。启动新一轮农宅抗震节能改造工程。“十三五”期间，全市再建设1500个美丽乡村。

5.加快山区发展。重点发挥山区生态保护、水源涵养、旅游休闲、绿色产品供给功能，提升山区生态建设水平。加强退耕还林、生态清洁小流域综合治理。建立山区生态林生态效益补偿增长机制。培育山区特色林果、林下经济、大美山水田园和休闲健康等生态友好型产业，发展生态服务型沟域经济，以抓完善、上水平、创品牌为目标，高标准建设多条生态环境优良、基础设施完善、产业特色鲜明，服务市民、富裕农民的山区沟域。探索推进门头沟、房山、怀柔、平谷、密云等郊区与河北协同打造跨区域的沟域经济带。继续推进山区搬迁工程，加大政策集成力度，完善相关配套政策，到2017年底全面完成第三轮山区搬迁计划。按照“搬得出、稳得住、能致富”的要求，启动新一轮山区搬迁计划的编制和实施工作。充分发挥财政资金的引导和杠杆作用，鼓励社会资本参与山区建设，探索建立山区可持续发展基金。到2020年，建成一批山区特色精品小镇和山区特色生态村。

(二)提前实现农民收入翻番

坚持全面建成小康社会的目标要求，坚持共享发展理念，通过促进转移就业、加大保障力度，实施低收入农户帮扶政策，多渠道促进农民增收。坚持“两个快于”的目标，提前实现农民人均收入比2010年提前翻一番。力争到2020年，农民人均收入达到3万元，低收入农户人均收入达到1.5万元。

1.大力促进农民转移就业。高度重视土地流转、土地征占、农业结构调整后的农民转移就业帮扶工作，全面提高农村居民就业质量。健全城乡就业困难人员长效帮扶机制，全面做实就业管理、就业服务和就业援助，加快建立城乡统一的就业失业管理制度。结合平原造林管护等公共管理服务和绿色生态建设项目，加强公益性岗位开发力度，将就业困难人员“托底”安置机制向农村延伸。开展在村集体经济组织、农民专业合作社稳定就业的农民参加职工社会保险的调研和试点工作。加大农民转移就业培训力度，提高就业技能。全面落实鼓励用人单位招用本市户籍农民的岗位补贴和社会保险补贴政策。研究制定实施鼓励农村劳动力自谋职业(自主创业)、合理引导农村就业困难人员灵活就业的社会保险补贴政策。

2.完善农村发展与农民的利益联结机制。促进农业农村产业融合，推进农业产业链整合和价值链提升，让农民共享产业融合发展的增值收益。鼓励发展股份合作，引导农民自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社，采取“保底收益+按股分红”等方式获得更高收益。培育新型农业经营主体，加大对各种形式的农民专业合作社、农业龙头企业、家庭农场的扶持力度，引领农民参与分享产业链收益。引导农民主动对接市场，调整产品结构，发展优质优价农产品，研究制定区域大宗特色农产品价格调控机制，提高农民家庭经营收入。在新型城镇化和美丽乡村建设中，让农村集体经济组织和农民更多参与农村生态环境、基础设施、公共服务等项目建设，获得更多经营收益和劳动报酬。探索盘活农民闲置住房，发展旅游养老业。结合农村集体经营性建设用地制度改革，让农民更多分享土地增值收益，增加农民财产性收益。深入推进集体产权制度改革，制订支持集体经济组织做大做强的有关政策，完善其市场主体地位，创新经营模式，提高经营管理效益，增加农民集体股权收益。探索建立绿色生态为导向的农业补贴制度，提高生态补偿标准，提高农村社会保障水平，增加农民转移性收入。实施农村产业融合发展试点示范工程。各项财政支农资金使用要与农民收入增长支持政策体系相联系。

3.着力推动低收入农户增收和低收入村发展。认真贯彻落实《中共北京市委北京市人民政府关于进一步推进低收入农户增收及低收入村发展的意见》，加强组织领导，加大工作力度，实现低收入农户收入增速快于全市农民平均水平，力争2020年人均可支配收入达到1.5万元;现行标准下的低收入村全部消除。

推进分类帮扶。调整提高低收入农户和低收入村认定标准，对全市20万户、50万人的低收入农户和500个左右的低收入村建档立卡，精准帮扶，定点帮扶。通过扶持产业帮扶一批、促进就业帮扶一批、山区搬迁帮扶一批、生态补偿帮扶一批、社会保障兜底一批、社会力量帮扶一批的“六个一批”分类帮扶措施，进一步推进低收入农户增收工作。加强社会帮扶，健全党政机关、部队、人民团体、国有企事业单位定点帮扶机制，实现低收入村定点帮扶全覆盖。鼓励民营企业、社会组织、个人等社会力量参与低收入帮扶工作。

强化政策保障。发挥政府投入在低收入农户增收工作中的主体和主导作用，市级加大投入力度，安排资金重点扶持低收入村、低收入农户产业发展项目，鼓励有条件的地区按照统一规划、统筹建设的原则，通过异地联建、联购经营性物业等多种形式，增加低收入村集体资产和物业经营收入。市、区各部门安排的各项惠民政策、项目和工程，要最大限度地向低收入村和低收入农户倾斜。探索资产收益扶持政策，在不改变用途的情况下，财政资金投入农村项目形成的资产，具备条件的可折股量化给低收入村和低收入农户。加强组织领导，建立市级统筹、区负总责的领导体制和精准帮扶的工作机制，建立健全监测、考核和奖励机制，落实工作责任，加强监督考核。

4.提高生态林补偿标准和生态林管护员补贴标准。生态林是郊区农民，尤其是山区农民及其集体组织的重要财产权益。要建立健全生态补偿动态增长机制，提高补偿标准，充分发挥生态资产作用，体现生态林生态服务价值，并以此作为促进山区农民增收的一项资产收益扶持制度，在推进生态文明建设中促进农民增收。逐步实现山区生态林管护员补贴达到全市最低工资标准。鼓励郊区创新生态林管护体制机制，积极探索生态林管护人员“员工化”，签合同、上保险、保工资。