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田园综合体建设PPP模式可行性分析

田园综合体相关研究  前瞻产业研究院

田园综合体建设将一二三产业“三产融合”,需要以完善的基础设施为基础,但研究人员认为,目前地方政府财政压力大,资金缺乏是田园综合体建设的最大障碍,而在当前我国农村,仅仅依靠农民的力量来解决资金缺乏的问题是不够的,采用PPP模式,可以通过发挥政府资金的 “杠杆” 作用,撬动社会资本,有效解决田园综合体建设中资金不足的问题,通过竞争性方式择优选择具备项目经营能力和履约能力的社会资本,将农村的资源优势与社会资本在资金、筹划、运营等方面的优势结合,更好的推动田园综合体发展。

一、田园综合体采用PPP模式的可行性分析

(一)田园综合体PPP项目具备良好的运作条件

首先,PPP模式不仅是一种投融资模式,也是一种全新的项目管理理念,政府推广PPP模式的目的是加强基础设施和公共服务,从建设内容上看,田园综合体不仅建设具有经营性质的设施,还承担具有一定的公益性质设施的建设,因此研究人员认为,田园综合体项目符合政府推广PPP模式的根本目的。

其次,PPP 模式已在我国公共设施和基础设施领域广泛运用并且积累了丰富的经验,田园综合体通过PPP模式进行建设,可以明确政府部门和社会资本各自的责任和义务,有利于降低田园综合体建设过程中的各种风险,提高田园综合体建设的效果。政府通过招标方式引进综合实力强的社会资本参与田园综合体的建设。

综合实力较强的社会资本一般都具有先进的管理能力、丰富的建设经验,可以有效提高田园综合体建设整体风险控制能力和水平。另外,社会资本根据自身的先进技术手段、风险控制能力,可以对田园综合体建设的风险进行有效识别并制定对应的风险管控措施,从而整体提高田园综合体PPP 项目的风险处置水平。

再次,目前政府主推的PPP项目,主要是经营性较强的项目,即以“使用者付费”为基础的项目。PPP模式兴起的初衷是为了解决地方政府债务问题。田园综合体项目通过一部分或者全部的使用者付费,来偿还企业的投资成本和投资回报,而非以地方政府财政资金来支付,可以有效减少政府的债务负担。在政府财政资金紧张,同时也缺乏专业运营管理能力和经验的情况下,引入社会资本具有较强的必要性。从以上三个角度研究人员认为,无论从公益性、经济性还是效益性的角度来考虑,田园综合体项目都适宜采用PPP模式进行运作。

(二)田园综合体PPP 项目具有相关的政策支持

在城乡一体化的格局下,田园综合体顺应了农业供给侧结构改革,是实现中国乡村现代化、新型城镇化的新模式,因而得到了国家政策的大力支持。2017年5月31日,农业部办公厅印发《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》,大力扶持休闲农业发展。该《通知》还指出,引导社会各类资本投资休闲农业和乡村旅游。

通知还特别提出,积极创新财政投入使用方式,探索推广政府和社会资本合作,综合考虑运用先建后补、贴息、以奖代补、担保补贴、风险补偿金等,撬动金融和社会资本投向田园综合体建设。鼓励各类金融机构加大金融支持田园综合体建设力度,积极统筹各渠道支农资金支持田园综合体建设,同时PPP模式也是田园综合体发展的不二选择。

二、田园综合体PPP模式运作方案设计

PPP模式下的田园综合体建设,以“市场化运作”为机制,政府做好引导和政策支持,在规划设计、文化传承、环境保护等方面发挥积极作用,社会资本通过资源整合、招商管理、智慧化运作提供全生产产业链服务。

(一)田园综合体PPP项目组织结构

田园综合体PPP项目的参与主体包括政府、开发商、金融机构及咨询设计、工程施工、招商运营等专业企业。

政府通常是田园综合体 PPP 项目的主要发起人,政府通过给予特许经营权、政策扶持等措施吸引社会资本,保证项目顺利进行。在田园综合体PPP 项目中,政府的职能主要表现在确定社会资本、授予特许经营权、政府补贴、融资支持基金、项目保证、质量监管、价格监督等方面。

社会资本可以是一家企业,也可以是多家企业组成的联合体,与政府合作成立特别目的公司SPV(Special Purpose Vehicel)作为PPP项目实施主体,要负责项目融资,建设、运营与维护、财务管理等全过程运作。

金融机构提供资金支持和信用担保。金融机构通常指为 PPP 项目提供资金支持、信用担保的银行等机构;金融机构也能作为社会资本参与项目投资。田园综合体项目的投资规模较大,社会资本以及政府的直接投资比例较小,通常大部分资金由金融机构提供。

借鉴国外经验,导入服务PPP项目的专业咨询机构,田园综合体 PPP 项目参与者众多、资金结构复杂、周期长、风险众多,因此在项目全生命周期内需要咨询公司为项目运作提供相关咨询。咨询机构的主要职能包括提供政策咨询、融资方案咨询和风险管理咨询等,对田园综合体全程建设进行监督管理。

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