商丘市人民政府关于城市更新工作的实施意见

各县(市、区)人民政府，市城乡一体化示范区管委会，市人民政府各部门：

为全面贯彻落实中央和省关于实施城市更新行动的决策部署，系统提升城市能级品质，进一步优化空间和产业结构，改善人居环境、完善公共配套，切实转换发展动能，提高发展质量，不断满足人民群众对美好生活的向往，现就我市城市更新工作提出以下意见。

一、指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述和视察河南时的重要讲话精神，坚持以人民为中心，以高质量发展为主题，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局，高起点塑造净化、绿化、美化、文化“四化”城市风貌，高质量打造宜学、宜业、宜游、宜居“四宜”城市品质，为加快商丘建设对外开放桥头堡、枢纽经济新高地，确保商丘在高质量建设现代化河南中“奋勇争先”、在高水平实现现代化河南中“更加出彩”奠定坚实基础。

二、工作原则

(一)以人为本，共建共享。坚持以人民为中心，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，推动城市有序合理开发，完善城市功能，补齐公共服务短板，推动完整社区建设，持续保障和改善民生。充分尊重居民的知情权、参与权和监督权，着力解决群众最关心最现实的问题，推进“住有所居”向“住有宜居”和“职住平衡”转变，满足人民群众对城市宜居宜业生活的新期待。

(二)政府主导，多方参与。市政府统一领导、组织、协调全市城市更新工作，加强对城市更新的规划管控、政策引导和要素保障。持续优化营商环境，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励引导物业权利人、地方国有企业、中央企业、民营企业等社会资本和社会力量多方参与城市更新，完善共谋、共建、共治、共享的社会治理制度，形成多元化更新模式。

(三)规划引领，用好空间。统筹经济社会发展和生态环境保护，注重与国土空间规划、专项规划的衔接，科学划定城市更新单元，编制城市更新指引和实施方案，统筹安排城市更新的规模、布局和时序，以“组团连片、集散为整”为原则，加强城市空间立体综合开发，促进土地节约集约利用，推进公共设施建设和土地潜在价值挖掘相统筹，提升存量片区功能。

(四)保护为先，注重生态。坚持应留尽留，注重城市文脉传承和城市肌理延续，推动文化与新兴产业紧密融合，彰显历史文化名城魅力，全力建设华夏历史文明殷商文化之源传承创新区。坚持生态环境、经济社会、居民生活协调发展，推进实施成本集约、功能复合、生态友好、特色风貌型的城市更新行动。

(五)系统思维，有机更新。顺应城市发展规律，先城市体检后城市更新，系统治理“城市病”。推动区域连片改造，加快住区、街区改善提升，在可持续发展的基础上实现城市有机、有序、有效更新，不断增强城市的整体性、系统性、生长性，提高城市的承载力、宜居性、包容度。

三、工作目标

(一)总体目标

按照“一年起好步、三年有突破、五年上台阶”的总体要求，全面推进以人为核心、高质量发展为导向的城市更新，进一步完善城市空间结构和功能布局，补齐公共设施短板，建设全龄友好社区，彰显文化元素魅力，科学做好口袋公园布局，保护修复绿地绿廊，打造就业创业和产业发展载体，实现城市功能完善、产业空间拓展、土地集约利用、市民生活便利，绿色、低碳、韧性、智慧、人文、海绵城市建设取得重大进展，城市承载力和竞争力明显增强，人民群众幸福感、获得感和满意度明显提升。

到2025年，全面完成2000年底前建成的需要改造的城镇老旧小区更新任务，建成一批完整居住社区、绿色社区，构建多元化、多层次、全覆盖的住房保障体系;2027年年底前，中心城区城市道路初步达到“组团快联、有序分离、节点畅达”目标，休闲绿道、自行车道、人行道等各类特色道路同步发展，绿地生态环境持续优化，市政基础设施持续更新升级，城市初步走上绿色低碳发展道路。

(二)阶段目标

第一阶段：2023年5月底前，宣传发动和评估摸底阶段。广泛宣传城市更新的重要意义，激发社会各界参与城市更新工作的主动性、积极性。

第二阶段：2023年12月底前，政策完善和试点推进阶段。各区政府(管委会)、相关单位研究落实城市更新相关政策。市城市更新工作领导小组统筹建立城市更新项目库，在各区遴选并启动1-2个城市更新试点项目，按照相关政策规定推进实施，为全面开展城市更新建立示范。

第三阶段：2024年1月至2027年6月，以点带面、逐步推开阶段。城市更新工作全面推开，基本达到主城区范围全覆盖、立体化更新目标，逐步完善城市更新政策法规体系。

第四阶段：2027年7月至2027年12月，总结经验、全面提升阶段。对城市更新工作进行全面总结梳理，形成可持续发展的运作模式和长效机制，高质量推进全市城市更新行动。

四、更新对象

重点在市中心城区城市规划确定的建设用地范围内实施更新，更新对象包括：

1.城市基础设施、公共管理和公共服务设施亟须完善的;

2.居住环境较差或者存在重大安全隐患的，尤其是不满足抗震减灾、防洪排涝能力要求的;

3.现有土地用途、建筑物使用功能或者资源利用明显不符合社会经济发展要求的;

4.具有较高历史文化价值需要保护的;

5.对城市风貌影响突出的;

6.市政府研究认为需要进行城市更新的。

五、更新方式和内容

城市更新可结合现状实际，因地制宜采取保护传承、整治提升、改建完善、拆除重建等一种或多种方式分类开展。严格执行《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科〔2021〕63号)有关要求，城市更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%;城市更新单元(片区)或项目内拆建比不应大于2;城市更新单元(片区)或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。除违法建筑、经专业房屋鉴定机构鉴定为D级危房且无修缮保留价值的建筑、资源利用明显不符合社会经济发展要求等外，不违反规定大规模、成片集中拆除现状建筑。

(一)历史街区类

以保护传承、改建完善为主。对历史建筑、文物保护建筑等进行保护修缮和功能优化，对历史城区、历史文化街区、非物质文化遗产、古树名木及后备资源等进行全方位保护。通过优化规划布局、完善配套设施、塑造城市特色风貌等方式，推动商丘古城区域历史地段、商业步行街和地方特色街区品质高端化、业态多元化，打造精品亮点，体现城市特点，实现历史文化保护与文化、旅游、体育、商业等行业融合发展。

(二)生活居住类

以整治提升、改建完善为主。含老旧小区、城中村等，在通过其他方式难以实现城市功能与环境改善的情况下，视情况拆除现状建筑物。推进全面开展房屋安全鉴定排查工作，有针对性地开展危破老旧住宅、人员密集场所等的隐患消除和修缮治理工作。将打造完整社区作为目标，重点完善社区基础设施配套和公共服务配套，推动既有住宅房屋安全管理与维护、电梯加装、海绵化改造、供暖供气设施设备更新与维护等，做好街区立面、背街小巷的整治改造，提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平，构建以社区中心为重要支点的15分钟生活圈，推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区、绿色社区、智慧社区、红色物业等特色项目创建，积极推进物业管理全覆盖。

(三)生产经营类

以整治提升、改建完善为主。全面摸排辖区内老旧工业片区情况，掌握用地类型、产权归属、房屋现状、房屋用途等信息，结合老旧片区发展实际，通过整合集聚、改造提升等方式，推动老旧工业片区改造提升。支持利用旧厂房、旧仓库、老商业、老校区、老旧楼宇等改造建设成现代公共服务和创新创业载体，发挥存量空间新价值。

(四)绿色生态类

以整治提升、改建完善为主。构建绿色空间格局，密织城市绿道网络，完善城区综合公园、社区公园、口袋公园、游园等场所功能建设，优化便民体育健身场地选址布局，为群众提供更多更优质的户外活动场所和活动设施。建设美丽街道，加大城市现状绿地和树木保护力度，通过设施嵌入、功能融入、文化代入等举措，提升街巷空间品质和文化魅力。丰富沿河功能业态，城市内河道增加慢行步道、亲水平台和文化空间，衍生发展水岸经济。打造城市小微空间，在开放式公园、游园绿地、公共广场等区域新建、改建小型建构筑物，打造人民群众家门口的惠民公共空间。积极衔接融入城市规划和生态功能区规划，打造连通城市内外、独具多样性的绿色生态系统。

(五)基础设施类

以整治提升、改建完善为主。完善路网结构，推进城区道路快速化改造、城市桥梁加固等工程，推进休闲绿道、自行车道、人行道等各类特色道路建设，推进无障碍设施建设。加强供水、燃气老旧管网改造，促进城市供水、供气系统的优化升级。综合整治消除城区低洼易涝点，全面摸清城区排水管网淤堵现状，高标准建设防洪排涝设施，构建高效完善的城市内涝防御体系。因地制宜协同推进地下综合管廊建设。加快城市建成区海绵城市试点建设，推动实现连片示范效应，改善“缺水、内涝、水脏”等难题，实现城市“海绵”功能。加快城市环卫基础设施建设，积极推进垃圾分类工作。合理规划停车场、充电桩布点，保障停车用地指标，加强停车信息管理，推动停车资源共享。加快推进新型城市基础设施建设，构建全面覆盖、统一完备的城市基础数据库，形成规建管一体化的数字底版。

六、实施步骤

(一)编制更新指引

市城市更新工作领导小组统筹考虑经济、社会、环境三大目标，组织相关部门编制城市更新指引，确定城市更新目标、功能结构、规划布局、发展策略及具体要求。会同各区政府(管委会)制定城市更新单元具体规划内容，更新指引原则上于2023年6月底前编制完成，试点项目经市委城乡规划和土地管理委员会审议通过后，可直接实施。

(二)划分更新单元

各区政府(管委会)以城市更新指引为基础，在开展更新体检评估和公共意愿调查的基础上，结合行政区划和社会治理单元划分城市更新单元，城市更新单元可以以一个社区整体、多个社区联合体或一个独立管理范围为基础进行划分，也可以道路、街区、厂区、绿廊、景观带、河道等为基础进行划分，可以跨社区或街道。明确更新单元的发展定位、实现路径、实施步骤和保障措施等内容。一个城市更新单元可作为一个或拆分为多个城市更新项目。

(三)明确实施主体

按照“市级统筹、部门联动、分级实施”原则，结合城市更新项目类型、模式和管理权限，由市、区政府(管委会)或市、区政府(管委会)授权市、区城市更新领导小组通过公开招标或其他合法合规方式引入的相关主体作为实施主体。支持国有企业、物业权利人、社会资本等参与城市更新项目的前期谋划、策划、规划及发起等相关工作，鼓励通过公开招标或其他合法合规的方式引入相关的主体和投资人参与实施城市更新项目。

(四)编制实施方案

项目实施主体负责编制城市更新项目实施方案，实施方案经区政府(管委会)初审后，上报至市城市更新工作领导小组办公室组织审查，经市城市更新工作领导小组审核通过后实施。项目应优先保障公共利益，科学统筹各类要素资源、相关权利主体，内容应明确城市更新对象、实施主体、项目规划条件、“留、改、拆、建”的内容及范围、安置补偿方案、资金平衡方案、资产盘活方案、初步设计方案、建设方案、运营管理方案和相关保障措施，以及拆除建筑面积占更新单元(片区)总建筑面积比重、新建建筑面积与拆除面积比、原地或就近安置率等内容。鼓励项目采取谋划策划、规划设计、投融建管运一体化和联动开发推进，提高投资的深度和有效性，力求实现项目自身盈亏平衡。支持在项目收入中纳入住宅类商品房开发、商业租售、物业服务、广告、停车场、充电桩等经营性收入来源，积极探索提供项目周边特许经营权以补充项目收益。为保障项目任务完成、功能实现、收益平衡，探索在辖区范围内跨项目统筹，实行统一规划、统一实施、统一运营;更新任务重，经济无法平衡的，可与配置、补偿地块组合进行综合平衡，综合平衡需经市政府同意。

(五)项目审核入库

成立城市更新工作专家委员会，由规划、发展改革、建筑、消防、产业、交通、生态环境、城市安全、文化历史、社会、经济、法律、财税金融、工程管理等方面人士组成专家队伍，参与城市更新有关活动的评审、论证等工作，为城市更新有关决策提供咨询意见。市城市更新工作领导小组办公室组织专家对实施主体上报的实施方案进行论证、评审，经市领导小组批准后纳入城市更新项目库并享受相关支持政策。项目库实施动态管理，项目入库后无法按计划实施的，应适时调整，直至调出项目库。

(六)加强项目管理

各区政府(管委会)、相关部门和项目实施主体，加强城市更新项目精细化建设管理，优化项目组织协调，强化空间整合、专业统筹和时序衔接，规范项目实施和质量安全管理，落实绿色、节能、海绵城市、无障碍等要求，积极探索新型施工工艺、组织方式、建造方式和长效管理模式。

七、配套政策

(一)规划政策

针对部分更新项目存在地块小、分布散、配套不足的现状，可结合实际情况依法调整控规。在保障公共利益和安全的前提下，通过专家论证和部门技术审查、向社会公示无异议后，经市委城乡规划和土地管理委员会审定，可适度放宽用地性质、建筑高度等管控。城市更新因历史风貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地安置、货币化补偿。

(二)土地政策

根据城市更新地块具体情况，供应土地采用招标、拍卖、挂牌、协议出让或划拨等方式。涉及补缴土地出让金的，可以在土地价格市场评估时，综合考虑土地取得成本、公共要素贡献等因素，确定土地出让金。城市更新项目涉及的安置房用地纳入保障性安居工程用地，优先安排年度土地利用计划。探索“带条件、带方案”供地和一二三四级联动开发模式。

(三)资金政策

城市更新实行“按片(区)平衡”，坚持“量力而行，尽力而为，分批实施”的原则，政府投资项目在确保不增加政府隐性债务的前提下，按照政府投资项目管理的有关规定稳步有序实施。更新投资资金来源包括：更新项目范围内土地、房屋权属人自筹的改造经费;实施主体投入的更新资金;政府指定的国有平台公司参与更新项目增加部分面积销售及开发收益;按规定可使用的住宅专项维修资金和住房公积金;相关部门争取到的国家及省老旧小区更新专项资金;更新地块配建学校、社区服务中心等公共配套设施以及涉及文保建筑和历史建筑申请到的国家、省、市专项资金;市、区财政安排的城市更新相关资金等。

鼓励实施主体积极争取贷款、投资、债券、租赁、证券等各类金融资本，可以多种模式组合使用。鼓励积极利用国家政策性金融机构的支持政策筹措资金。引导商业金融机构创新金融产品和服务，支持城市更新资金筹措。探索建立城市更新基金形式解决项目资本金问题。

(四)税费减免

城市更新项目符合条件的，可按规定享受行政事业性收费、政府性基金和相关税收减免政策。

(五)行政审批

将城市更新项目涉及的立项、规划、用地、建设等审批手续纳入“绿色通道”。探索容缺受理、联合验收等机制，优化立项用地规划许可、施工图(含消防)审查、工程建设许可、招投标手续、施工许可、项目竣工备案等办理程序，合理压缩审批时限。城市更新过程中，不涉及功能和主体结构改变的，可不进行施工图审查。

(六)资产登记

城市更新涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，可通过协议搬迁、房屋征收、房屋买卖、资产划转、股份合作等方式依法办理不动产登记;已征收后经规划确认可保留的房屋，可登记至征收主体指定的国有平台公司，土地用途和房屋使用功能以规划确认为准。

(七)补偿安置

城市更新涉及安置的，实行实物安置、产权调换、房票安置和货币补偿相结合的方式。统一规划建设安置房，要综合考虑各区现状、群众意愿、社会稳定风险及安置政策等因素，充分保障被更新居民合法权益。

八、保障措施

(一)加强组织领导

成立商丘市城市更新工作领导小组，市长任组长，分管副市长任副组长，相关职能部门主要领导为成员，领导小组下设办公室，办公室设在市住房和城乡建设局。各区政府(管委会)成立相应的工作机构，建立推进机制，市、区两级加强上下联动，强化部门协同作战，形成合力。

(二)强化统筹调度

市城市更新工作领导小组办公室建立完善城市更新工作推进协调机制，定期研究解决城市更新项目推进中存在的问题。各职能部门要深入推进行政审批流程再造改革，研究制定城市更新项目联合办理机制，推行联合审查，简化许可手续，压缩审批时限、提高审批效率。各区政府(管委会)对本辖区城市更新工作承担主体责任，负责本辖区城市更新工作的具体组织实施，做好基础数据调查、宣传发动、协议签订、重建安置、建设管理、维护社会稳定等保障工作。

(三)完善政策体系

各职能部门要不断创新城市更新理念，围绕规划、土地、建设、财政、不动产登记等方面，制定出台行之有效的配套保障政策、技术标准，形成完整的城市更新政策体系。市城市更新工作领导小组办公室建立年度计划动态管理机制，列入城市更新项目库的项目，享受城市更新相关政策和资金支持，确保城市更新工作顺利推进。

(四)注重宣传引导

多角度、全方位宣传和展示城市更新的重要意义、典型案例和工作成效，不断提高社会共识，共同营造良好的舆论氛围。准确解读相关政策措施，充分尊重居民意愿，探索多种形式的公众参与，提高广大居民群众参与城市更新的积极性和主动性。

九、其他

本意见自印发之日起施行，有效期5年。各县(市)可参照执行。

来源：商丘市人民政府