青岛市：关于保障和规范田园综合体规划建设强化耕地保护的通知

各有关区(市)自然资源和规划部门、农业农村部门：

为推动田园综合体健康发展，引导田园综合体项目科学合理规范建设，依法依规集约节约利用土地资源，严格保护耕地，坚决制止耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，结合实际进一步明确有关要求，现通知如下。

一、坚持规划引领，科学安排项目用地布局

(一)强化国土空间规划的指导约束作用

科学编制区(市)国土空间总体规划，加快推进镇国土空间总体规划编制和有条件、有需求的村庄规划应编尽编。依据区(市)、镇国土空间总体规划确定的农业空间总体格局，统筹产业要求，以有基础、有优势、有特色、有规模、有潜力的乡村为依托，引导田园综合体建设项目合理布局。田园综合体建设项目规划要坚持依法依规、集约节约用地,建设项目实施主体在符合区(市)、镇国土空间总体规划和村庄规划管控要求的基础上，科学编制田园综合体建设项目实施方案。

(二)用好规划“留白”机制

可在镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标。有“点状供地”需求的田园综合体建设项目在符合条件的前提下可申请使用，加强对田园综合体建设项目占用村庄建设边界外建设用地面积、比例和建筑物数量、高度、面积等指标的控制，防止因项目规模问题建设占用集中连片耕地，对生态环境和乡村风貌造成破坏。

二、强化用地支持，保障项目产业用地需求

(三)明确项目发展用地保障范围

根据《山东省自然资源厅 山东省发展和改革委员会 山东省农业农村厅关于印发<保障和规范农村一二三产业融合发展用地实施细则>的通知》(鲁自然资发〔2021〕7号，以下简称《实施细则》)规定，农村一二三产业融合发展用地是以农业农村资源为依托，拓展农业农村功能，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农村休闲观光旅游、电子商务等混合融合的产业用地，土地用途可按工业、商业、物流仓储用地等管理。应参照农村一二三产业融合发展用地发展范围规定，落实农村一二三产业融合发展用地政策，支持田园综合体项目建设。

(四)优先盘活存量建设用地

积极探索存量建设用地盘活利用方式，推动田园综合体建设项目发展智慧农业、循环农业、创意农业、农事体验等产业。在充分尊重群众意愿，不违背农民意愿搞大拆大建的前提下，依据国土空间规划(含村庄规划)、项目规划方案，闲置低效、批而未供、供而未用、农村闲散土地、废弃的采矿用地以及经全域土地综合整治后腾退的建设用地可用于保障田园综合体建设项目的用地需求。鼓励对依法登记的宅基地进行复合利用，发展农家乐、民宿、农产品初加工、乡村旅游、电子商务等农村产业。对宅基地上原有建筑物、构筑物进行翻新、装修、改造的，不得改变原建筑物、构筑物主体结构，不得突破宅基地面积，容积率、建筑高度、层数、风貌等应符合规划要求，并依法依规办理相关手续。

(五)统筹安排新增建设用地

结合农村一二三产业融合发展项目库，统筹田园综合体建设项目安排、应入尽入，入库项目应符合国土空间规划和集约节约标准，符合相关产业、环保政策，具有一定投资规模和示范带动作用，能够有效带动农民就业增收。符合《实施细则》要求的，因地制宜、统筹安排年度建设用地指标，根据国土空间规划和入库项目的建设安排，确需使用新增建设用地的，按照“土地要素跟着项目走、项目跟着规划走”的要求，保障田园综合体建设项目用地需求。对符合条件的田园综合体建设项目，可使用“每年不少于盘活乡村建设用地形成存量指标的10%，以及处置相应批而未供和闲置土地形成的‘增存挂钩’新增指标的5%”等建设用地指标保障农村产业用地。

三、丰富土地使用方式，规范土地全要素管理

(六)支持使用集体建设用地

在符合国土空间规划(含村庄规划)的前提下，鼓励农村集体经济组织兴办的企业或者以土地使用权作价入股、联营等方式与其他单位、个人共同举办企业的，田园综合体建设项目可根据《土地管理法》第六十条规定使用集体建设用地。

单位或个人可按照国家统一部署，通过探索集体经营性建设用地入市实施路径，依法采用出让、出租、作价出资(入股)等方式使用集体经营性建设用地保障田园综合体建设项目的实施，引导乡村发展需要的产业、技术、资金要素资源更多向乡村流动，为乡村振兴注入新动能。

(七)保障设施农业发展用地

保障田园综合体中设施农业的发展，依据省、市设施农用地管理规定办理设施农业用地备案手续,实行设施农业用地使用负面清单管理。符合设施农业用地管理要求的，依法依规办理设施农业用地使用备案手续，尽量不占或少占耕地，避免占用实有稳定耕地，避让永久基本农田。

(八)分类办理项目用地手续

严格落实用途管制要求，依据批复的详细规划，核发城乡建设项目规划许可，需办理农用地转用审批手续的产业用地，按程序办理建设用地手续。暂时没有条件编制村庄规划，确需实施田园综合体建设项目的，可依据区(市)、镇国土空间规划中关于村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求，进行用地审批和核发乡村建设规划许可。

按照“规划多少、建设多少、转用多少、批准多少”的原则和负面管理清单加强土地管理。根据产业业态特点和田园综合体建设项目用地布局的实际需要，对位于村庄建设边界外，在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，可依规申请使用镇国土空间规划和村庄规划中预留的建设用地机动指标。严禁打着“点状用地”的旗号，以乡村旅游名义建设商品住宅、私家庄园等房地产项目,造成耕地“非农化”“非粮化”“大棚房”和破坏生态等问题。

(九)严守耕地保护红线保障粮食安全

落实最严格的耕地保护制度，加强耕地特殊保护和用途管制。田园综合体建设项目和设施农业项目必须符合土地管理法等相关法律法规，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地;对于作物种植和畜禽水产养殖设施建设对耕地耕作层造成破坏的，应认定为农业设施建设用地，明确土地复垦措施，并加强管理。要对照耕地保护利用、“非农化”管理和“非粮化”管理负面清单合理确定产业内容，优化用地布局，坚决制止耕地“非农化”行为，严禁违规占用耕地进行项目建设，防止耕地“非粮化”，不得违反相关产业发展规划大规模流转耕地改种非粮作物。鼓励对耕地等农用地实施土地流转，提高土地规模化经营程度，促进农业增效。

四、加强全过程监管，提升自然资源保护水平

(十)建立部门协同的监管机制

市自然资源和规划局、市农业农村局要强化跟踪调度，加强调研指导，形成合力推进项目建设。项目所在区(市)要强化部门协同，加强政策衔接，提高协调推动项目建设的能力和效率。按照《青岛市田园综合体建设指导意见(试行)》(青农计财字〔2020〕32号)创建认定要求，区(市)农业农村、自然资源和规划部门加强与同级财政等部门的沟通协作，强化主动服务意识，提升决策科学化水平，建立田园综合体建设项目立项、推进、建设、验收阶段的全过程联合监管机制。按照项目实施方案，对立项创建的田园综合体建设项目严格管理，建立工作台账、加强日常监管、开展年度评估，确保及时发现问题、及时指导纠偏，确保实施方案符合区(市)、镇国土空间规划和村庄规划要求，确保建设项目实施主体依法依规利用土地，依法依规推动项目建设。

(十一)加强项目建设运营监管指导

区(市)自然资源和规划部门要加强田园综合体建设项目用地监管，督促建设项目实施主体落实农村产业融合发展用地不得用于商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产开发，不得擅自改变用途或分割转让转租等规定要求。建设项目用地供应后,分别签订履约监管协议、土地出让合同。在履约监管协议中设置退出条件，对发现的纳入负面清单违法占用耕地和永久基本农田、擅自改变土地用途、从事与农业无关的工商项目、擅自分割转让转租、破坏生态环境等情况，要做到早发现、早制止、严查处，土地受让人未达到履约条件的，应承担相应违约责任，直至按照履约监管协议依法依规收回土地。

区(市)自然资源和规划部门、农业农村部门按照土地管理使用相关法律法规和坚决制止耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”的有关要求，对辖区内已立项的田园综合体建设项目开展全面排查评估，本着依法依规、积极引导、包容审慎、分类处置的原则，主动做好服务，对出现的苗头性问题，及时给予指导纠偏，妥善解决存在问题，稳步推进项目建设。

来源：青岛自然资源和规划局