嘉兴市创建耕地保护示范市实施方案

为坚决贯彻习近平总书记关于耕地保护的重要指示精神，根据《浙江省自然资源厅关于印发采取长牙齿的硬措施打造最严格的耕地保护体制机制创新省二十条措施的通知》(浙自然资发〔2023〕2号)和《浙江省自然资源厅关于印发<浙江省违法占用耕地“零新增”攻坚行动方案>的通知》(浙自然资发〔2023〕5号)要求，建立健全最严格的耕地保护制度，采取落实“长牙齿”的硬措施，严守耕地红线，特制定本实施方案。

一、总体目标

按照“耕地保护一分不少、违法占地一寸不让”原则，2025年底前通过实施“五大行动”，确保全市耕地保有量不低于210.78万亩、永久基本农田不低于190.76万亩，实现全市耕地“数量有增加、质量有提升、违法零新增、使用更规范”，创建耕地保护示范市。

二、基本原则

(一)坚持保护优先。守牢耕地红线不动摇，确保市域内耕地和永久基本农田实至名归，坚持“农田就是农田，而且必须是良田”，突出耕地保护的第一优先序。

(二)坚持集中攻坚。准确把握耕地保护面临的形势，针对耕地“非农化”“非粮化”等突出问题集中攻坚，实现违法占用耕地“零新增”，不断提升耕地保护水平。

(三)坚持系统治理。围绕创建目标，市县联动、部门协同、整体推进，实现市县共同创建示范。

(四)坚持长效管控。建立健全长效保护机制，巩固创建成果，做好源头管控，强化日常监管，坚持标本兼治、疏堵结合。

三、主要任务

(一)坚持规划引领，实施国土空间规划体系完善行动。

1. 科学编制国土空间规划。坚持耕地保护优先，以永久基本农田保护为核心，山水林田湖草全域全覆盖，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间。完善三级三类国土空间规划体系，科学制定保护和开发格局，层层传导耕地保护目标任务，精准落实耕地和永久基本农田数量、质量和具体空间位置，建立耕地保护长效管理制度。(责任单位：市自然资源和规划局)

2. 加快制定耕地保护利用规划。深入分析研判耕地保护现状与形势，加快编制市、县耕地保护利用专项规划，系统谋划近期耕地保护目标任务、重大行动、重大政策、重大改革和保障体系，构建耕地“五位一体”保护治理格局。(责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局，排序在第一位的为牵头单位，下同)

3. 全面落实高标准农田规划。深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，认真组织实施《嘉兴市高标准农田建设“十四五”规划》和《嘉兴市高标准农田建设提升行动方案(2022-2025年)》，以“稳粮、保供、增效”为目标，推进高标准农田新建和改造提升项目，提升农田综合生产水平，提高粮食安全保障能力。(责任单位：市农业农村局、市发展改革委、市自然资源和规划局)

(二)坚持严格保护，实施耕地违法“零新增”攻坚行动。

1.深化田长责任体系。压实地方党政主体责任，签订市、县、镇三级党委、政府粮食安全和耕地保护“军令状”，严格考核、一票否决、终身追责。建立健全四级田长责任体系，进一步完善责、权、利统一的田长制度，以村为单位建立田长公示牌，实现田长“一人一图一册”，真正做到“人田对应”。“田长制”工作经费可从耕地保护补偿资金中开支。抓好田长办实体化运行，提高巡查效率。(责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局)

2.迭代数字化应用场景。进一步加强“耕地智保”场景应用，持续完善铁塔高位探头的覆盖率和准确率，力争实现耕地全覆盖。健全“人防+技防”的耕地保护监管体系，深入开发“非粮化”识别应用，提升AI识别能力。充分发挥省域空间治理数字化平台2.0作用，打通“天巡地查”“种粮宝”等应用场景，实现实时联动。进一步完善我市耕地“两非”智控应用场景，强化问题信息报送、移交、处置闭环机制，实现跨部门、跨场景全域信息共享，构建耕地保护全生命周期、全流程覆盖的数字化精准监管体系。(责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局)

3.加大违法查处力度。开展耕地保护专项整治，扎实推进卫片执法和土地督察问题整改销号。健全违法违规占用(破坏)耕地案件联动执法机制，坚决制止新增耕地“两非”问题。对新增的各类违法占用耕地、违法破坏耕作条件等行为，从严从重处置，坚持“查事查人”相结合，对涉嫌犯罪的，坚决移送司法机关。(责任单位：市自然资源和规划局、市综合执法局、市农业农村局)

4.建立完善“三倒查”督察机制。严格落实“三倒查”机制，一查县、镇、村三级田长责任是否落实到位;二查巡查制度是否落实，巡查员履职是否到位;三查“耕地智保”铁塔探头是否监管到位。对倒查反映的问题，及时开展约谈，重大违法行为挂牌督办。(责任单位：市自然资源和规划局、市综合执法局)

(三)坚持开源储备，实施耕地增数量优布局行动。

1.严格落实占补进出双平衡。坚决执行耕地占补平衡制度，实行“先补后占”“占一补一、占水补水、占优补优”制度。完善市级统筹补充耕地指标管理办法，调整市级统筹补充耕地指标价格标准。严格管控一般耕地转为林地、园地等其他农用地以及农业设施建设用地，确需转变用途的，应严格落实耕地“进出平衡”。(责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局)

2.大力开展集中连片整治。推进“百千万”永久基本农田集中连片整治，提高农田连片度，优化空间布局，发展现代农业，至2025年底，累计开展集中整治面积30万亩。合理引导农业结构调整，选择立地条件好、群众意愿强的地块，稳妥推进耕地功能恢复，确保耕地特别是长期稳定耕地数量不减少。(责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局)

3.持续推进土地综合整治。积极拓展补充耕地来源，力争新垦造耕地1.1万亩。严格核定新增耕地，确保补充耕地数量质量真实可靠。探索陡坡农用地与平原林地置换。大力开展土地综合整治，聚焦农用地、村庄、低效工业用地和城镇低效用地整治、生态环境修复等四大优化提升任务，加快推动城乡融合、“三生”融合。创建期内完成土地综合整治工程28个，复垦建设用地2万亩。新增耕地要做好自我举证，及时纳入国土变更调查成果，完成耕地地类变更，确保新增耕地“地、数、图”一致。调节城乡建设用地增减挂钩节余指标供应时序，优先用于农民建房、乡村振兴等用地项目。(责任单位：市自然资源和规划局)

(四)坚持建管并举，实施耕地质量提升行动。

1.有序开展多田套合。推动粮食生产功能区、高标准农田、永久基本农田、耕地层层套合，实现新增套合率达100%。新建高标准农田原则上在永久基本农田范围内选址，改造提升项目原则上在粮食生产功能区范围内选址，逐步将永久基本农田全部建成高标准农田。在永久基本农田划定成果核实处置中，调整补划应优先将高标准农田划入，实现永久基本农田和高标准农田“双向奔赴”。划定永久基本农田储备区2万亩，将永久基本农田之外符合条件的优质耕地，划入永久基本农田储备区并上图入库，实行年度更新。(责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局)

2.深入开展高标准农田建设。推进高标准农田新建和改造提升项目建设，力争完成39.27万亩以上。不断完善农田水利基础设施建设，加大(推进)高效节水灌溉和水资源综合利用。高标准农田开展农田水利设施、田间道路、农田防护林等配套建设占用永久基本农田的，由县级自然资源和规划主管部门在县域范围内同步落实补划任务。严格占用审批，落实先补后占，确保高标准农田数量不减少、质量不降低。(责任单位：市农业农村局、市水利局、市自然资源和规划局)

3.加强土地整治闭环管理。强化土地整治项目立项、实施、验收、入库、管护全过程闭环管理，严格新增耕地复核验收。落实管护资金，年度管护费用原则上不低于1000元/亩，确保每年种植一季粮食作物，并上传实地种植影像。推行土地集中流转，鼓励将辖区内耕地统一流转至村(社)集体组织、镇(街道)国资公司，明确管护责任，发展适度的规模经营。探索“保险+服务”管护模式，由保险公司承担相应的管护责任，并接受镇(街道)、村民委和村民的监督。(责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局)

4.完善耕地种植用途管控机制。树立“大食物观”，正确处理“米袋子”“菜篮子”“果盘子”“钱袋子”关系，规范耕地多功能发展。高标准农田原则上全部用于粮食生产;永久基本农田重点用于粮食生产;粮食生产功能区确保每年种植一季粮食作物;一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，在不破坏耕地耕作层前提下，可适度种植其他农作物。(责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局)

(五)加强用途管制，实施高效集约用地节流行动。

1.严控项目用地标准。提高地块开发强度，鼓励地下空间开发利用。深化供给侧结构性改革，完善土地资源市场化配置，新增工业用地项目容积率下限修正系数按照《浙江省新增工业项目“标准地”指导性指标(2022版)》1.0以上执行。通用厂房容积率下限一般不低于1.5，建筑密度以建筑设计规范和消防等安全要求为底限，一般按60%控制。采取差别化用地政策，探索工业用地“控地价、竞争税收”出让竞争机制。规范临时用地审批，科学合理选址，尽量不占或者少占耕地。坚决杜绝随意占用耕地和永久基本农田、擅自扩大临时用地使用范围等情况。加强临时用地批后监管力度，建立完善临时用地信息系统。(责任单位：市自然资源和规划局)

2.大力促进节约集约用地。严格落实建设用地总量控制和减量化管理，每年增量用地占供应总量控制在60%以下，并逐年下降。完善存量与增量挂钩机制，全市闲置土地年处置率达到100%、批而未供土地年处置率不低于25%，“十四五”期末“单位GDP建设用地使用面积”指标值达到17平方米/万元。以城镇建成区为重点，按照“微整治、精提升、可持续”理念，大力开展城镇空间有机更新改造工作，有效提升城镇综合承载能力。进一步强化配套基础设施的整体布局，高标准打造未来社区。(责任单位：市自然资源和规划局、市建设局、市经信局)

3.规范城乡融合发展用地。结合农业产业规划，优化设施农业点位布局，因地制宜引导和鼓励联合集中兴建规模化农业设施，提高农业设施使用效率。把设施农业用地纳入日常执法监管范围，对备案的设施用地报少建多、改变用途等违法违规行为纳入“大棚房”治理，及时进行制止和查处。各类民生及农村一二三产融合项目，在方案设计阶段，按照现行管控规则与程序要求进行审查，确保项目符合国土空间规划。(责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局)

4.探索创新工作机制。调整完善嘉兴市违法用地风险指数评价办法，定期发布违法用地风险指数通报。创新考核结果运用，耕地保护考核结果纳入领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核。完善耕地保护补偿体系，推动涉农项目、资金、政策等要素向耕地保护成效突出的地区倾斜。(责任单位：市自然资源和规划局、市财政局、市农业农村局)

四、实施步骤

按照“一年见成效、两年成示范”的目标，分四个阶段组织实施：

(一)启动宣传阶段(2023年3月-6月)。统一思想，筹划部署。周密制定创建实施方案，细化任务分解，明确时限。召开创建部署会，全面部署创建工作。积极开展创建工作宣传报道，营造创建浓厚氛围，全面展示嘉兴面貌。

(二)攻坚比拼阶段(2023年7月-2024年7月)。狠抓落实，比学赶超。各地要本着“能快则快、应快尽快”的原则，按照实施方案、对照工作任务，狠抓工作落实，晾晒工作进度，确保各项工作按时间节点落实到位。

(三)成果巩固阶段(2024年8月-11月)。全力攻坚、补齐短板。对创建工作进行全面查漏补缺，加快补短强弱，让耕地保护更加稳固、成效更加可持续。探索耕地保护创新机制。

(四)总结提升阶段(2024年12月-2025年2月)。提质增效，完善制度。全面梳理总结创建工作中的突出问题，因地制宜制定相应对策，完善配套制度，健全常态化、长效化机制，不断提高耕地保护水平。

五、保障措施

(一)加强组织领导。坚持和加强党对耕地保护工作的全面领导，强化耕地保护党政同责，坚决扛起耕地保护的重大政治责任，县级人民政府应当履行耕地保护的主体责任。健全完善党委领导、政府负责、部门协同、上下联动、公众参与的共同责任机制，各级各部门要牢固树立“一盘棋”思想，各司其职，将耕地保护工作落地落实。

(二)加强政策支持。加大财政支持力度，整合涉农资金，充分保障耕地保护资金投入。设立耕地保护立功奖励，对耕地保护工作成效突出的单位及个人给予激励。示范市创建期内，市级统筹补充耕地指标在完成统筹任务的前提下，超额部分100%返还给当地。

(三)加强舆论宣传。加强耕地保护法律法规和政策宣传，提高全社会对耕地保护工作的认识。及时梳理总结相关特色亮点、典型案例等，积极主动通过新闻报道、信息专报等形式，全面充分展示嘉兴耕地保护工作的新动态、新举措、新经验。对违法占用耕地的典型案件，加大曝光力度，坚决制止新增违法问题发生。

来源：嘉兴市人民政府办公室