我国文旅产业用地政策解读

第十条(关于配套建设)根据《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》(国办发〔2014〕35号)、《养老服务设施用地指导意见》(国土资厅发〔2014〕11号)、国土资规〔2015〕5号、国土资规〔2015〕10号、《关于支持电影发展若干经济政策的通知》(财教〔2014〕56号)等文件规定，对新能源汽车充电设施、无线通讯基站、分布式光伏发电设施、社区养老(医疗、体育、文化)服务设施、电影院(影厅)、旅游厕所等布点分散、单体规模小、对其他建筑物构筑物有密切依附关系的产业配套设施，允许在新供其他建设项目用地时，将其建设要求纳入供地条件。

市、县国土资源主管部门应主动告知相关部门上述配建政策，相关部门提出配套建设要求的，市、县国土资源主管部门应注意与提出要求的部门共同商城乡规划主管部门，依法先将配建要求纳入规划条件后，再行纳入供地条件，并明确建成后资产移交和运营管理要求。

解读：

产业配套设施用地在新产业新业态中的重要性逐步凸显出来，为了促进相关产业发展，本条指引实际上为这类需要网点布局的新产业新业态的用地开了一条“直通道”，即在新供其他建设项目用地时，将配套设施的建设要求一并解决。

第十一条(关于地役权)根据《物权法》和国办发〔2014〕35号、国土资规〔2015〕5号等法律和文件规定，地役权适用于在已有使用权人的土地、建筑物、构筑物上布设新能源汽车充电设施、无线通讯基站、分布式光伏发电设施等小型设施的情形。设立地役权，应执行《物权法》第十四章规定。

第十二条(关于过渡期政策)对于产业用地政策中明确，利用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的，可享受在一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策的情形，过渡期满需办理改变用地主体和规划条件的手续时，除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式办理。

产业用地政策对“暂不变更”的时限没有明确规定的，时限及后续管理可参照执行国土资规〔2015〕5号文件，或由地方国土资源主管部门会同相关部门制定实施细则。

解读：

存量房产和土地发展国家支持产业、行业的，政府承诺一定年限内不改变用途和规划条件，过渡期满后，如需办理改变用地主体和规划条件的手续，除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式办理。

本条的亮点在于，过渡期满后，可以以协议方式变更用地主体和规划条件。这对于利用存量房地发展支持性产业无疑会发生积极影响，有利于促进新产业新业态的发展，但我们也担心实践中可能引发以产业政策套取土地的投机。

第十三条(土地供应价格的确定)各省(区、市)确定的优先发展产业且用地集约的工业项目，以农、林、牧、渔业产品初加工为主的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的70%执行。按比例计算后低于该项目实际土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用之和的，应按不低于实际各项成本费用之和的原则确定出让底价。中西部地区省级国土资源主管部门应向相关部门建议，按照国发〔2016〕27号文件要求，将加工贸易相关的工业项目纳入本省(区、市)优先发展的工业项目。

根据国土资规〔2015〕10号文件，旅游相关建设项目中的人造景观用地应根据具体行业市场经营情况，客观评估确定供应底价。

根据《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》(国办发〔2011〕38号)，农产品批发市场用地作为经营性商业用地，应以招标拍卖挂牌方式供应，所在区域有工业用地交易地价的，可以参照市场地价水平、所在区域基准地价和工业用地最低价标准等确定出让底价。

解读：

本条加大了对优先发展的工业及农林牧渔业产品初加工的支持，土地出让底价可以按不低于所在地土地等别对应的最低价标准的70%确定，但是如果以此确定的价格低于成本价的，应按成本价确定出让底价。本条对于优先发展的工业及农林牧渔业产品初加工行业是重大利好。

第十四条(依法使用集体建设用地)产业用地政策允许依法使用集体建设用地的，除农村集体经营性建设用地入市改革试点地区外，其他地区应按《土地管理法》相关规定执行，应以农村集体经济组织自行使用，或农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等方式与其他单位、个人共同举办企业的方式使用土地。在此前提下，各地可依法探索完善集体建设用地使用权入股、联营的管理方式。

依据《旅游法》规定和各省(区、市)制定的管理办法，乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营。

解读：

除农村集体经营性建设用地入市改革试点以外(当然该试点政策之前景尚不明确)，集体建设用地的使用并没有突破《土地管理法》的要求，但是具体方式明确了可以以土地使用权入股、联营等方式使用土地。

对于农家乐等旅游项目，本条也给出了支持政策，即乡村居民可以利用自由住宅或其他条件从事旅游经营。

第三章 改进完善管理方式

第十五条(安排供应计划)按照国土资发〔2010〕117号文件规定，市、县国土资源主管部门测算计划期国有建设用地需求量时，应当主动征求本地区重点发展产业主管部门意见，确定需优先保障的重要产业国有建设用地需求量。

第十六条(项目认定)下列情形中，市、县国土资源主管部门应会商产业主管部门，对项目性质予以认定：

(一)落实产业用地政策时，对相关项目是否属于国家支持发展产业难以确认的;

(二)建设单位认为自身拟建项目符合《划拨用地目录》，对项目是否属于非营利性项目性质难以确认的。

产业主管部门能够就上述事项提供证明文件的，市、县国土资源主管部门应依据证明文件、按相关产业用地政策执行。产业主管部门不能就上述事项提供证明文件的，市、县国土资源主管部门可在与产业主管部门商议达成共识的基础上，共同提出对项目用地适用政策的建议，报请有批准权的政府批准后实施。

解读：

本条明确了项目认定的行政主管单位及认定流程。项目认定的主管部门是市、县国土资源主管部门，产业主管部门提供证明文件，如果产业主管部门不能就上述事项提供证明文件的，市、县国土资源主管部门可在与产业主管部门商议达成共识的基础上，共同提出对项目用地适用政策的建议，报请有批准权的政府批准后实施。

第十七条(关于供应前置条件)对政策允许将产业类型、生产技术、产业标准、产品品质、节地技术等要求作为土地供应前置条件的，设置供应前置条件时，市、县国土资源主管部门应当商请提出供应前置条件的部门，书面明确设置土地供应前置条件的理由或必要性、具体内容表述及条件履约监管主体、监管措施、违约处理方式。在制定供地方案和签署供地文件时，除将相关内容写入外，还应当将提出前置条件部门出具的上述书面文件作为附件一并收入，并在向土地供应集体决策机构汇报时专门作出说明。

市、县国土资源主管部门应积极向本地区相关部门和产业发展、土地供应集体决策机构宣传国土资源部会同发展改革委、科技部、工业信息化部、住房城乡建设部、商务部共同下发的国土资规〔2015〕5号文件，落实其中将项目用地产业发展承诺书作为签订土地供应合同前提条件的规定，提醒提出关联条件部门监督承诺书履行情况。

解读：

项目用地产业发展承诺书是重要文件，是土地供应合同的前提条件。项目用地产业发展承诺可能会影响到土地供应合同效力。

第十八条(限制改变用途与分割转让)对于落实产业用地政策供应的宗地，相关规范性文件有限制改变用途、限制转让或分割转让等规定的，原则上应当将限制要求写入划拨决定书或有偿使用合同，并记载到不动产登记簿和不动产权利证书，在分割转让审批、不动产统一登记管理等环节予以落实。

解读：

限制改变用途、限制转让或分割转让将写入划拨决定书或有偿使用合同，并记载到不动产登记簿和不动产权利证书，在分割转让审批、不动产统一登记管理等环节予以落实。这个规定，尤其是记载到权利证书中的措施，有助于打击“先拿地后变性”的土地投机分子。

第十九条(卷宗与台账管理)市、县国土资源主管部门要加强产业用地政策实施的精准性、时效性管理，加强事前、事中、事后的全程跟踪服务和监管。适用的产业用地政策文件应当纳入土地使用权供应档案卷宗长期妥善保存。

市、县国土资源主管部门可根据需要建立产业用地政策适用项目台账，记录项目基本情况、适用产业用地政策、供后投资建设情况、过渡期起始时间及期满处理情况等。”

第二十条(监管责任)市、县国土资源主管部门要加强与产业主管部门的协调配合，依据土地供应合同、划拨决定书、产业主管部门出具的证明文件、前置条件文件、项目用地产业发展承诺书等约定的用地条件、用地责任、监管责任，强化用地供后联合监管。重大事项要及时向市、县人民政府或相关机构报告。