我国文旅产业用地政策解读

第二章 产业用地政策实施

第四条(可按原地类管理的情形)根据《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》(国发〔2013〕24号)和《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)，光伏发电站项目使用未利用地布设光伏方阵的，可按原地类认定和管理。其中的未利用地按照土地调查成果认定，光伏方阵用地面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》(国土资规〔2015〕11号)核定。

根据现行土地管理法律法规和《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕10号)，土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模边界外的旅游项目中的自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地，可按原地类认定和管理。

解读：

本条规定了符合条件的光伏用地和旅游用地可以按原地类认定和管理，对于促进光伏产业和旅游业发展具有重要意义。光伏产业占地面积大，用地性质的认定一直处于模糊地带。此前，社会上对此一度存在争议，本指引对此作出了一定的突破和界定，在一定程度上降低了光伏项目前期开发投入。

但是笔者理解，对于光伏项目永久性建筑用地部分，仍应依法按建设用地办理手续。光伏电站项目中的永久性建筑用地部分主要涉及变电站、综合楼和生活服务设施。

第五条(优先安排计划指标的原则和层级)对产业发展较快的地区、集聚区及使用未利用地发展产业的，要优先安排用地计划指标。地方各级国土资源主管部门在编制下达土地利用计划时，要根据国家产业政策和当地产业发展情况，统筹安排用地计划指标，确保符合产业政策的项目用地，促进产业健康协调发展。

第六条(优先安排供应计划的行业类型)市、县国土资源主管部门编制国有建设用地供应计划时，应根据产业用地政策相关要求，按照《国有建设用地供应计划编制规范(试行)》(国土资发〔2010〕117号)，优先安排下列产业用地供应：

(一)国务院及其职能部门发布的产业发展规划中明确的重点产业。

(二)国务院及其职能部门发布的产业促进政策中明确的重点产业。

(三)县级以上地方人民政府依据前述规划、政策明确的本地区重点产业。

各地制定供应计划，要按照《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》(国发〔2012〕14号)要求，积极保障小企业创业基地、科技孵化器、商贸企业集聚区用地。中西部地区要按照《国务院关于促进外贸回稳向好的若干意见》(国发〔2016〕27号)要求，加大加工企业用地供应。

第七条(土地用途的确定)市、县国土资源主管部门在组织新供产业用地时，应当依据规划部门给出的规划条件，确定土地供应用途。

对于现行国标分类中没有明确定义的新产业、新业态类型，市、县国土资源主管部门可按照国土资规〔2015〕5号文件规定，结合现有土地供应政策要求和当地产业发展实际需要，主动商同级城乡规划、产业主管部门提出规划用途的建议意见，促进项目落地

市、县国土资源主管部门在签订《国有建设用地使用权出让合同》时，合同中的宗地用途按《土地利用现状分类》(中华人民共和国国家标准GB/T21010-2007)规定的土地二级类填写;规划部门给出的规划条件在《土地利用现状分类》中无直接对应类型的，市、县国土资源主管部门经内部会商后，按《土地利用现状分类》规定的土地二级类填写，必要时可征求规划、投资部门意见。

根据国土资规〔2015〕5号文件规定，新产业新业态发展中工业用地、科教用地兼容相关用途设施建筑面积不超过15%的，仍按工业、科教用途管理。其他情形下，同一宗土地上兼容两种以上用途的，应确定主用途并依据主用途确定供应方式;主用途可以依据建筑面积占比确定，也可以依据功能的重要性确定，确定主用途的结论和理由应当写入供地方案，经批准后实施。

解读：

本条对于新产业新业态发展中用地性质兼容进行了规定。首先采用占比指标确定是否属于新产业新业态，不超过15%的仍按工业、科教用途管理;其次是关于如何确定主用途，本指引提供了两种方法，即按照建筑面积占比或功能重要性来确定。主要功能的认定在实操中实际上可以兼容一部分商业用地用于职工用房等，这样可以避免商业用地价格较高不利于引进新型科教型企业。

第八条(土地使用方式的确定)各类产业用地均可采取长期租赁、先租后让、租让结合方式使用土地。

以长期租赁方式使用土地的，应按照《规范国有土地租赁若干意见》(国土资发〔1999〕222号)执行，租赁期限按照《合同法》规定，不得超过二十年。

根据《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》(国办发〔2011〕59号)和《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保〔2010〕87号，经国务院同意)，现阶段仅政府投资建设不以营利为目的、具有公益性质的农产品批发市场和公共租赁住房两类项目用地可以作价出资(入股)方式使用新供建设用地。作价出资(入股)土地应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

解读：

以往,产业用地主要采用出让形式,需要一次性交纳高额费用。为鼓励创新创业及各类新产业需要,国土资源部门采用差别化用地方式,各类产业用地均可采取长期租赁、先租后让、租让结合方式使用土地。

同时规定两类土地可以将项目用地作价出资(入股)方式使用新供建设用地，一是不以营利为目的、具有公益性质的农产品批发市场，二是公共租赁住房。对此，《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金[2016]91号)曾指出：“不符合《划拨用地目录》的，除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入”。

第九条(土地供应方式的确定)以先租后让、租让结合方式供应产业用地的，市、县国土资源主管部门会同城乡规划、建设、房产部门拟定方案时，应提请同级政府同意，邀请投资、产业等主管部门参加供应方案拟定工作，明确租赁土地转为出让土地的条件，报有批准权的人民政府批准后实施。按用途依法需采取招标拍卖挂牌方式出让的土地，招标拍卖挂牌工作可在租赁环节实施;在承租方使用租赁土地达到合同约定条件后需办理出让手续时，可采取协议方式。

解读：

本条规定一定程度上突破了土地招拍挂的限制。也就是说在租赁环节实施招牌挂之后，出让环节达到合同约定条件的，可以协议出让。注意合同之约定至关重要，只有符合约定的才可以直接协议出让。

根据《国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》(国发〔2012〕39号)、《国务院办公厅关于促进内贸流通健康发展的若干意见》(国办发〔2014〕51号)、《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》(国办发〔2014〕9号)、《国土资源部关于进一步落实工业用地出让制度的通知》(国土资发〔2009〕101号)，对旧城区改建需异地搬迁改造的城区商品批发市场等流通业用地、工业用地，在收回原国有建设用地使用权后，经批准可以协议出让方式为原土地使用权人安排用地，有土地使用标准要求的，应按标准安排同类用途用地。

解读：

本条规定非常重要，对于降低城市旧城区搬迁难度有重要意义，有利于城市的转型升级，具体操作方法为：通过异地为旧改过程中被收回国有建设用地使用权的原权利人安排同类同用途用地。前置条件是应经过批准。

根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号)、国土资规〔2015〕10号文件，下列情形可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施：

(一)采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的;

(二)通过招标方式确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权中标人的;

(三)政府将收回和征收的历史遗留损毁土地复垦并用于旅游项目建设的。

以合并竞争方式确定项目投资主体和用地者的，市、县国土资源主管部门应依法独立履行编制供地方案、签订供应合同和实施用地供后监管等法定职责。

解读：

本条规定是PPP项目的重大利好政策，通过本条的规定，实际上突破了土地出让的招拍挂的硬性规定。为PPP项目土地使用扫清了政策障碍，打消了社会投资人的担心投资后无法获得土地的疑虑。如果本条可以得到执行，那么对于具有施工资质的社会投资人来说，将会实现“投资人+土地+施工”的“多招并一招”。

此外还规定了二种投资者与用地者“二招并一招”的情形：一是通过招标方式确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权中标人的;二是政府将收回和征收的历史遗留损毁土地复垦并用于旅游项目建设的。其中，不少铁路项目并不适用采用PPP模式，38号文对不采用PPP模式的铁路建设项目无疑是利好。此前，因各种原因铁路项目土地综合开发进程缓慢，我们期待有突破。

我们理解：本条适用的前置条件为，在项目进行招标前，市、县国土资源主管部门应依法独立履行编制供地方案、签订供应合同和实施用地供后监管等法定职责。