田园综合体：关于休闲农业土地政策分析

2017年2月5日，“田园综合体”作为乡村新型产业发展的亮点措施被写进中央一号文件，文件指出：支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。

党的十九大报告也指出，实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化;深化农村土地制度改革，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，促进农村一、二、三产业融合发展。而实现乡村振兴，关键的平台就是“田园综合体”。

从2017年中央一号文件首次提出的“田园综合体”开始，田园综合体作为集现代农业、休闲旅游、田园社区为一体的特色小镇和乡村综合发展模式，是在城乡一体格局下，顺应农村供给侧结构改革、新型产业发展，结合农村产权制度改革，实现中国乡村现代化、新型城镇化、社会经济全面发展的一种可持续性模式。而要发挥农业休闲、观光、旅游等功能，必须建设配套的商业和服务设施，势必要涉及土地问题。

一、可作休闲农业用地的土地

目前，在我国实行严格的基本农田保护和建设用地管理政策的前提下，以下土地性质可以作为休闲农业用地：

(1)农民自有住宅、闲置宅基地：农业部等部门《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》中明确规定支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业，因此在进行休闲农业开发建设中要充分利用农民自有住宅、闲置宅基地。

(2)农村集体建设用地：农村建设用地是指乡(镇)村建设用地，乡(镇)村建设用地是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地，主要包括：乡(镇)村公益事业用地、公共设施用地、农村居民住宅用地。《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕10号)中明确提出：在符合相关规划的前提下，可以采取农村集体经济组织自用及以入股、联营等合法方式使用集体建设用地来发展乡村旅游;农村集体经济组织以外的单位和个人，可使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产，但应依法通过承包经营流转的方式进行。

(3)四荒地：2016年中央一号文件以及《农业部等11部门关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》中鼓励利用“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。“四荒”使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年。

(4)城乡建设用地增减挂钩：休闲农业项目建设确有必要占用耕地时先行在异地垦地，数量和质量验收合格后，再用作建设用地。转换方式，具体政策通过制定相应的法规来规范。异地可以是本乡镇、本区县，经国家相关主管部门批准也可跨省区实施。

(5)其他方式：《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发[2015]93号)提出，对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

二、休闲农业用地限制

(1)不得占用基本农田

基本农田俗称“吃饭田”、“保命田”，其重要程度不言而喻。对于基本农田有五不准：1)不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网;2)不准以农业结构调整为名,在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动;3)不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设;4)不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划,将基本农田纳入退耕范围;5)不准非农建设项目占用基本农田(法律规定的国家重点建设项目除外)。

(2)不得超越土地利用规划

各地区国土资源部门都会制定土地利用总体规划，规划会规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者和使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地;此外还会确定土地利用年度计划，对年度内新增建设用地量，土地开发整理补充耕地量和耕地保有量等做出具体安排。

休闲农业开发必须要明确当地土地规划中其园区所占土地的用途，符合规划使用条件的要积极争取土地建设使用指标，以满足休闲农业园区对建设用地的要求。

(3)严禁扩大设施农业用地范围

以农业为依托的休闲观光等用地须按建设用地进行管理。以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐，各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按建设用地进行管理，而非按农用地管理。

进行建设用地进行管理就必然涉及农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。这在无形中既增加了休闲农业开发建设成本，也使得农业休闲开发变得更为复杂，甚至会使部分休闲农业夭折。

三、休闲农业用地限制的规避

在休闲农业与乡村旅游的开发过程中，大致存在六种方式来规避休闲农业用地限制：1)用设施农用地的名义直接进行餐饮住宿的建设;2)以建设临时生产用房名义进行修建;3)修建水泥柱，将建筑物腾空，以满足不破坏耕作层的要求;4)修建木屋或钢架房，即使查处也能低成本拆除;5)建设温室大棚生态餐厅;6)用可移动的集装箱和房车进行餐饮住宿活动。

以上方式为规避政策的监管，打了“擦边球”，碰触了土地使用政策的红线，从根上将不仅无法规避休闲农业用地的限制，还隐藏着很大不确定性和风险。最合法安全的方法就是通过立项审批，申请建设用地，这当然也是最困难的方法，拿地费用也相对很高。

四、其他休闲农业的拿地方式

(1)关闭矿区的地面遗留的原有建设用地，可直接转为旅游设施建设用地;矿区已经占有的尾矿池、弃石堆场或其它弃用地可在恢复生态的同时，按一定比例(如10-20%)转为旅游设施用地，其余为工矿遗址景观用地。

(2)生态涵养区村落搬迁出的宅基地、新农村建设农户上楼遗留的宅基地，可因地制宜转为旅游设施建设用地。

(3)在大面积的森林(超过10公顷)绿地作为生态旅游资源时，允许有3-5%用地转为旅游设施用地。

(4)其它荒地(非林地、非耕地、无其它生态价值的荒地)，经相关部门确认，原则上允许作为旅游设施用地。

五、休闲农业用地方式创新

(1)土地银行

在完成农村土地确权工作的地区，可采用“土地银行”的方式，实现农村集体土地指标的自由流转、质押和融资。这对于农户获取启动资金自营个体旅游项目和专业企业规模化获取土地用于开发大型旅游项目而言都具有现实意义。

(2)以土地股份为基础建立合作社

有条件的农村集体可以建立合作社，农户以承包的土地入股，进行股份合作。这样可以使土地集中经营、高效经营、形成规模化、产业化经营。这种方式，管理制度严格，管理方法科学，对加强休闲农业和乡村旅游领域的农村集体经济发展能力，保障发展成果切实惠及本地有着极大的促进作用。

(3)使用农村闲置宅基地及废弃园地、林地

城镇化的快速发展，令大量农民进城买房，农村房屋闲置，田地疏于管理。实际上，在新农村集中居住后，闲置下来的村庄农舍、废弃林园等恰好是休闲农业与乡村旅游的良好发展空间。

对这些农村集体土地进行指标整理和农林复垦，并根据旅游产业经营需求合理配置建设用地指标，有助于提高休闲农业与乡村旅游的招商效率与质量。

(4)盘活集体存量土地

对现状用途经济效益不理想的集体用地，可采取土地置换、租赁、入股联营等方式，统筹盘活这些存量集体土地。如此，一方面可以解决旅游开发过程中，需要迁移部分农户的住宅、承包地的问题;另一方面可以充分发挥土地使用价值，集约化发展，便于个人或企业经营管理。