静脉产业园发展模式及相关路径探索【干货】

2020-03-06 16:08:11 园区规划方案

循环产业

图片来源:摄图网

作者: 前瞻产业研究院 . 孙燕

2019年1月21日,国务院办公厅发布《“无废城市”建设试点工作方案》,在深圳市、包头市、重庆市等11个城市开展“无废城市”试点。其中静脉产业园作为“无废城市”的微观形式,通过将固体废弃物进行资源化处理后重新进入消费领域或最终处置无害化,完成物质和能量的循环活动,将成为“无废城市”主要实现手段之一。那么究竟何为“静脉产业”,静脉产业园在我国发展情况又如何?带着这些疑问笔者针对我国静脉产业园的兴起背景、现状格局、发展模式及现实困境等方面进行了梳理分析,在借鉴发达国家静脉产业发展经验的基础上探索我国静脉产业园发展有效路径,以期为中国静脉产业的良性发展提供对策。

一、静脉产业园兴起背景

静脉产业园在我国的兴起源于两方面的推动因素:一方面,由于中国工业化、城市化进程的深入推进,“垃圾围城”现象日益严峻,由此带来的生活垃圾、建筑垃圾、电子垃圾、医疗垃圾、市政污泥等各类固体废弃物处理问题越来越突出;另一方面,一些现实存在的问题如传统的废物处置企业管理不规范、环保部门监管能力有限等,导致群众“邻避效应”愈演愈烈,使得新建、扩建固废处置企业或设施困难重重。因此,为合理利用资源,有效集中处置,减少环境污染,建设各种集中处置垃圾废弃物的静脉产业园区成为解决以上问题的重要举措。

静脉产业这一概念最早可追溯到20世纪80年代,由日本学者后藤典弘率先提出。为了解决资源浪费和废弃物污染等问题,静脉产业这一新兴产业模式在日本应运而生。我国直到2006年9月,国家环保总局批准实施《静脉产业类生态工业园区标准(试行)》,静脉产业才正式成为一门独立产业,在我国开始真正发展起来。

所谓静脉产业园是以从事静脉产业生产的企业为主体的工业园区,通过园区产业发展,尽可能地将传统的“资源--产品--废弃物”的线性经济模式改造为“资源--产品--再生资源”的闭环经济模式,实现生活和工业垃圾的变废为宝、循环利用,将有效解决“垃圾过剩”和“资源短缺”两大世界发展难题。

图1  静脉产业园闭环示意图

二、静脉产业园现状格局

随着经济发展和环境问题矛盾的日益突出,静脉产业园以其显著的优势适应“两型”社会发展需要,政策导向上日趋明确,国家层面频频发力。

2006年9月,原国家环保总局发布《静脉产业类生态工业园区标准(试行)》,静脉产业正式成为一门独立产业,同时中国第一家静脉产业类生态工业园区——青岛新天地静脉产业园创建;2016年10月,住房和城乡建设部等联合印发《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》,提出积极开展静脉产业园区、循环经济产业园区、静脉特色小镇等建设;2019年1月,国务院办公厅发布《““无废城市”建设试点工作方案》,通过“无废城市”建设持续推进固废源头减量和资源化利用,最大限度建设填埋量。“无废城市”的提出与静脉产业在内涵上相当,并更加丰富,使得静脉产业园在中国的建设和发展又一次被推上了新阶段。

静脉园区数量增长显著。在国家大力推行“无废城市”和“循环经济”政策下,静脉产业园成城市固废实现健康循环的重要模式。近两年新增静脉产业园数量创历史新高,2018年和2019H1全国新增静脉产业园数量显著增长,分别为9个和13个,投资总额分别达100和198亿元。

图2   静脉产业园建设数量及进程

越来越受地方政府青睐。除国家层面外,部分省份和地区也针对静脉产业园制定了规划和支持政策,其中,河南、江苏、浙江等地规划的静脉产业园数量较多。由于静脉产业园具有减少邻避问题、便于集中管理、逐步实现垃圾零填埋等多个优点,符合国家无废城市的发展趋势,因而在解决城市固废处置问题上越来越受到地方政府的青睐。

表1  地方层面静脉产业园政策

三、静脉产业园发展模式

由于静脉产业园的建成涉及产业合理布局、建设内容可行、排污可控、运营高效等众多目标,笔者从园区建设内容、布局形式、运营管理等维度对静脉产业园发展模式进行梳理研究。

建设内容维度。静脉产业园的建设内容主要涉及生活、生产和消费环节汇总产生的各种固体废弃物,包括生活垃圾、工业固废、危险固废、电子固废等。当前在国内生活垃圾及其他多种固废大量产生的大中型城市中,如北京、上海、苏州、南京等城市,主要采用的是垃圾焚烧方式,将危险固废、资源再生整合到一个园区中;资源再生发展较成熟的城市,如浙江、广东等省在生活垃圾焚烧、危废处理设施上则不再进行统一建设布局。

布局形式维度。静脉产业园在布局形式上包括两种:一种是传统型,以实现一些主要功能为主,如处理生活垃圾或工业固废,适合中小城市;另一种是综合型,集固废综合处置、资源循环利用、环卫科技研发推广、环保宣传教育等功能于一体,适合大型城市。

 表2  布局形式维度静脉产业园发展模式

运营管理维度。静脉产业园通常包括园区整体层面的建设运营、园区各功能区或不同类型处理处置设施的建设运营,按照政府参与度的大小可分为政府统筹模式、PPP模式、整体合作模式。其中随着综合型静脉产业园的快速发展,整体合作模式日益成为大多数园区采取的模式,而政府则集中于监督管理方面的工作。

表3  运营管理维度静脉产业园发展模式

当前,在各维度要素有效组合的作用下,具备中国特色的综合类静脉产业园区正在加速发展。建设内容上,在确保安全处理处置的前提之下,选择空间和组合形式将更加多样;功能布局上,将通过构建完整的再生资源产业链,以便污染得到集中控制;运营管理上,在政府之外,国企、私企甚至外企都能广泛参与到园区的建设、运营及管理中来。

四、静脉产业园问题及路径探索

静脉产业园作为一门新兴产业,在其发展过程中会面临一系列亟待解决的问题,如产业园如何合理选址,合规运营如何监管,税收政策如何扶持发展,如何动员、整合科研力量投入相关技术研发等等,只有当这些问题真正落到实处,静脉产业园才能填补现有城市管理循环缺陷,才能真正助力“无废城市”的实现。当前以日本、德国为代表的一些国家和地区已形成较鲜明的静脉产业生态格局,可为我国探索中国特色静脉产业园区发展路径提供借鉴。

来自国际社会先行者的经验——日本。

日本作为静脉产业概念的开创者和先行者,静脉产业发展从萌芽到成熟已经历20年时间,其中其在法律体系、经济政策、技术支持等方面的先进做法,为其静脉产业的快速、健康发展提供了良好条件。

法律体系:日本对于各种产品从生产到废弃的各阶段均制定了相应法律法规,并根据产品不同类别设定详细细则,同时法律对政府、企业、公众各自的责任和义务明确规定,做到了责权明晰。

表4  日本静脉产业发展全生命周期中的法律法规

经济政策:为循环再生企业提供税收优惠政策,如对废旧塑料制品类再生处理设备在使用年度内,除普遍退税外,还按14%进行特别退税;对废纸脱墨、玻璃碎片杂物去除、空瓶洗净等设备实行3年退回固定资产税。

技术扶持:日本政府鼓励在静脉产业园内开辟专门实验研究区域,开展产、学、政府共同研究废弃物处理技术,再利用技术和环境污染物质合理控制技术等,为企业开展废弃物再生、循环利用提供技术支持。

来自国际社会先行者的经验——德国。

德国是世界上最早发展静脉产业的国家之一,其中,在电子废弃物处理处置方面,其堪称典范。在废弃物管理体系设计上,整个管理流程涉及政府机关、家庭消费者、分销者、生产者、处理者等各方,根据生产者延伸责任制度,设立结算结构负责协调与监控电子废弃物的流向;责任监控方面,按照“生产者负责、政府分担”原则,对电子废弃物回收、处理与处置各环节责任主体及内容进行了清晰的界定。

图3  德国电子废弃物处理处置流程

通过借鉴国际静脉产业园先行者们的成功经验,笔者认为在探索中国特色静脉产业园的发展道路上有以下路径可走:

针对静脉产业园选址难:可与城市规划融合发展。为避免“邻避效应”,应由政府主导,将静脉产业园选址和用地纳入地方城市总体发展规划、环境与卫生专项规划及区域性控制性详细规划中,实行规划先行策略,以解决产业园的土地、规划和环评等难题,实现静脉产业园区的统一布局。

针对静脉产业园监管难:可建立多方监管体系并加强法律配套。在借鉴德国经验的基础上,建立起政府、企业、公众等多方参与的高效监管体系,充分利用现代科技技术,实行在线监测与抽检结合、定期监测与不定期监测等方式加强对园区的监管;建立排放者负责制度、生产者责任延伸制度及各种循环利用政策,形成国家和地方联合推动的法律法规配套体系。

针对静脉产业园融资难:可开拓多渠道融资体系。因静脉产业园的建设涉及产业多、专业化强、投资额度大,因此政府需加强税收优惠政策扶持,包括建立关键项目财政补贴制度、出台融资担保和贴息等金融措施,还应鼓励金融机构主动向静脉企业提供融资服务。

针对静脉产业园技术支持难:可形成产学研一体化技术研发体系。在借鉴日本经验的基础上,政府可通过组织协调大学、研究所等机构,加大静脉产业方面的研发力度,并建立科技成果转化机制,形成产学研一体化循环体系,开展从产品设计到废弃各阶段的环境友好型产品的设计和制造。

结语

中国城市化、工业化的加快发展带来了日趋严重的“垃圾围城”现象,而静脉产业园的资源化、集约化发展有效解决了这一现实困境,实现了环境效益、经济效益和社会效益的“三丰收”。但笔者认为与发达国家相比,中国静脉产业园尚处于发展初期,未来随着我国垃圾分类制度在全国的有效推进、“无废城市”建设的全面开展、静脉产业园发展模式的不断完善,静脉产业园的发展将会进入全新的历史阶段。

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