园区PPP开发模式概述及运作案例分析

作为特色小镇开发类型之一的产业园区，利用PPP模式进行综合开发不仅能缓解财政资金压力，还能提高园区开发运营效率。本文在阐述园区PPP开发的运作方式基础上，对华夏幸福固安工业园区PPP项目作案例分析。

一、园区PPP开发模式概述

(一)PPP模式适用性分析

国内外的大量实践表明，通过PPP模式进行园区综合开发具有多方面优势。首先，能够平滑政府财政支出，缓解政府财政资金压力，在短时期内加快园区基础设施及公共服务设施的建设;其次，PPP模式能够优化项目风险分配，降低全生命周期成本，提高公共服务效率，从而有利于提高园区综合开发和基础设施建设运营的整体效率;第三，有利于引进具有丰富园区运营经验的国内外社会资本参与园区的开发和运营，弥补政府能力的不足;第四，社会资本高水准的基础设施建设运营水平将显著提升园区的整体品质，有利于项目用地范围内储备土地的出让，有利于园区招商。

(二)开发方式：分项开发与综合开发

通常园区开发由一系列独立而又关联的子项目组合而成，包括规划咨询服务、土地整理投资、基础设施建设、公共设施建设、产业引入与招商服务、园区运营服务等内容，具备投资大、运营周期长、综合性强等特征。综合目前的实践，园区开发方式主要是分项开发和综合开发。

园区分项开发，即对园区开发项目中具有综合性的众多子项目，拆分成一个个独立的单一项目或以单一项目为主辅之以少量相关内容的“打包”项目进行运作。如园区规划设计采取服务外包的运作方式，土地整理和基础设施建设采取政府付费方式，招商引资采取管理服务方式，园区运营采取委托经营方式。

园区综合开发，旨在充分发挥园区开发项目的综合性、系统性优势，将园区开发作为一个整体项目，对规划设计、土地整理和基础设施建设、产业发展和运营主要环节采取分批、分期开发的方式进行运作。

综合比较两者的优劣势，从政府风险可控、可操作等角度出发，园区开发更多采取综合开发方式。同时，根据《国家发展改革委关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》(发改规划〔2016〕2125号)，在完善功能并强化基础设施支撑方面，“鼓励综合开发，形成集交通、商业、休闲等为一体的开放式小城镇功能区。”

运作案例——华夏幸福

本文以华夏幸福投资开发固安工业园区为例，介绍园区综合开发PPP模式，以提供参考价值和借鉴意义。

1、项目背景

固安工业园区地处河北省廊坊市固安县，与北京大兴区隔永定河相望，距天安门正南50公里，园区总面积34.68平方公里。

2002年固安县政府决定采用市场机制引入战略合作者，投资、开发、建设、运营固安工业园区。同年6月，通过公开竞标，固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司(简称“华夏幸福公司”)签订协议，正式确立了PPP合作模式。按照工业园区建设和新型城镇化的总体要求，采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式，倾力打造“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”的产业新城。

2、运作模式

固安县政府与华夏幸福公司签订排他性的特许经营协议，设立三浦威特园区建设发展有限公司(简称“三浦威特”)作为双方合作的项目公司(SPV)，华夏幸福公司向项目公司投入注册资本金与项目开发资金。项目公司作为投资及开发主体，负责固安工业园区的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作，着力打造区域品牌;固安工业园区管委会履行政府职能，负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持、制订基础设施及公共服务价格以及质量的监管等，以保证公共利益最大化。

基于政府的特许经营权，华夏幸福公司为固安工业园区投资、建设、开发、运营提供一揽子公共产品和服务，包括土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务，以及咨询、运营服务等。

3、投融资结构

通过特许经营协议，固安县政府将特许经营权授予三浦威特。三浦威特作为华夏幸福公司的全资公司，负责固安工业园区的项目融资，并通过资本市场运作等方式筹集、垫付初期投入资金。此外，三浦威特与多家金融机构建立融资协调机制，进一步拓宽了融资渠道。

4、回报机制

为满足固安工业园区的商业可行性，根据产业园区基本特征及PPP相关政策法规，项目采用使用者付费+可行性缺口补助的回报机制，即项目运营阶段获得经营收入，同时政府按约定向项目公司提供可行性缺口补助。项目公司收入来源于以下两方面：

①使用者付费。项目公司收取办公场地租金、物业服务费等方式获得收益，即采用使用者付费模式。

②可行性缺口补助。园区投资建设投入由地方政府各项收入进行部分返还，尤其是税收返还。地方政府将委托区域内所取得的各项收入地方留成部分优先用于区域开发建设各项工作的投入，进行分期返还。其中，地方政府留成部分收入主要包括：税收、土地使用权出让收入、专项收入、专项基金等。对公共设施建设和基础设施建设投资，地方政府按这部分建设投资额返还15%的利润;对土地整理的利润，则按整理成本的15%计取;对规划设计、咨询等服务费用，按照成本费用的110%计取;对产业发展服务费，按照服务费用的45%计取。

固安工业园区新型城镇化PPP模式属于在基础设施和公用设施建设基础上的整体式外包合作方式，形成了“产城融合”的整体开发建设机制，提供了工业园区开发建设和区域经济发展的综合解决方案。

作者：沈星