《张家界市文化和旅游产业项目用地改革试点办法（试行）》的政策解读
一、起草背景
制定《办法》，主要是从以下三个方面考虑的：一是依据法律法规。土地管理法、城乡规划法、乡村振兴促进法以及中央、省委出台的支持乡村振兴和全域旅游有关文件精神都对文旅项目用地给予相关政策支持，去年和今年的中央1号文件、“十四五”规划建议明确提出“积极探索实施农村集体经营性用地入市制度”，这些为改革试点提供了政策依据和制度支撑。二是参照外地经验。浙江、海南、广东、广西、四川、重庆、云南等地先后以省自然资源厅名义下发了开展点状用地助推乡村产业振兴的相关文件规定，通过他们近几年的探索实践，形成了可复制可推广的经验模式，为我市开展点状用地改革提供了成功范本。三是结合实际需要。我市生态保护面积占比大，用地十分紧张。开展点状用地，有利于促进土地节约集约利用、减少投资经营主体成本、助推乡村振兴和农民增收，同时，也非常适合我市山岳型地形地貌特点和文旅项目本身特点。
二、起草过程
根据市委、市政府开展旅游经济高质量发展综合改革试点要求，从2021年初开始我局牵头着手开展《办法》起草制定工作：一是明确起草原则。起草过程中，我们始终坚持对标国家法律法规和上级文件精神，立足我市实际，确保改革有创新突破，但又在法制轨道下进行;始终坚持以问题为导向，深入查找以往文旅项目用地中存在的不足，突出改革举措的政策性、创新性、实效性和可操作性;始终坚持保护优先、因地制宜、精细布局、严格管控、节约集约，有力有序推进文旅项目建设。二是充分开展调研。市委改革办牵头、我局具体负责，先后深入到市直有关单位、各区县、项目现场进行实地调研和广泛座谈，并委托省国土资源规划院和市规划设计院进行课题研究。2019年9月和2021年5月，先后赴浙江、广东学习考察外省先进经验，形成了点状用地专题调研报告。结合调研考察情况，我局多次组织召开会议专题研究讨论，初步拟定了点状用地的准入条件、规划和管控、用途管制、供地方式、登记发证、批后监管等管理措施。三是多方征求意见。我局先后将《办法》(征求意见稿)印发给市农业农村局、文旅广体局、林业局、水利局等相关部门书面征求意见，并专程赴省委改革办和省自然资源厅进行对接汇报和征求意见。征求意见期间，收到修改建议37条，吸收12条。经反复修改、数易其稿，最终形成了各方都满意的《办法》。四是积极争取支持。去年5月，市委书记刘革安，市委副书记、市长王洪斌亲自率队赴省自然资源厅对接会商，争取点状用地政策支持和工作指导。之后，市委改革办和我局先后3次参加省自然资源厅召开的座谈会和审查会，对《办法》进行逐条讨论修改，同时请求省委改革办给予协调指导。去年10月14日，省委改革办和省自然资源厅联合下文同意我市开展文化和旅游项目用地改革试点措施的审查意见，成为我市推进改革的“尚方宝剑”，6月15日，市人民政府第104次常务会议审查通过《办法》，2021年11月3日、12月23日经市委全面深化改革委员会第十二次、第十三次两次会议审议，通过了《办法》，决定由市人民政府行文并组织实施。
三、主要内容
《办法》共8章30条。第一章，明确了改革试点用地的内涵、适用范围和实施原则。第二章，明确了项目准入条件、负面清单管理、项目库管理制度等要求。第三章，明确了改革试点用地规划要素保障、“留白”机制、项目区单元管控方式、建设用地整理、合理控制计划和规模等要求。第四章，明确了用地预审与选址、“定量不定点”审批制度、用途安排和管制、土地报批权限“一站式”审批等规定。第五章，明确了供地方式、国有建设用地供应、集体建设用地供应和入市管理要求，明确了土地用途和年限、出让管理、土地价格、土地交易流转管理等工作流程及利益分配规定。第六章，明确了以宗地为单位可进行多地块登记发证以及转让抵押限制等规定。第七章，明确了监管职责、联合竣工验收、“一师两员”制度、土地收回和失信处置措施等规定。第八章，明确了《办法》实施日期和评估考核等内容。
四、两点说明
一是本《办法》主要在七个方面有创新突破。包括：第一，实行项目库管理制度，纳入项目库后方可实施点状用地;第二，建立规划“留白”弹性机制，采取“定量不定点”管控;第三，实行项目区单元管控方式，在不改变主导用途的前提下可安排一定比例商服用地，用于民俗酒店、娱乐餐饮等设施建设;第四，推行“一站式”审批，属省级审批权限的由市级先行组织预审查，年底一次性报省级批准;第五，鼓励探索供地新方式，在同一项目区内，探索按照不同地块土地所有权、使用权和使用用途等情况，以划拨、出让、出租、流转等多种方式供地;第六，探索开展农村集体经营性建设用地入市制度;第七，实行穿透式综合监管，防止土地闲置、低效利用、“假项目运作”等违法违规行为。二是本《办法》在市域封闭运行2年。市人民政府实行半年评价和年度考核，及时评估试点运行成效，及时总结试点工作并上报省自然资源厅，并视情况停止实施或继续延长试点期限。
来源：张家界市自然资源和规划局
