《重庆市风景名胜区和自然公园保护与利用工作导则（试行）》政策解读

2021年8月，重庆市林业局印发了《重庆市风景名胜区和自然公园保护与利用工作导则(试行)》(以下简称《导则》)。为了方便社会公众全面了解《导则》内容，现作如下政策解读。

一、文件出台的背景依据

重庆市风景名胜区和自然公园数量众多、类型丰富、功能多样，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护长江上游生态安全方面发挥了重要作用。如何将绿水青山转化为金山银山，推动以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济发展，是亟需我们思考的问题。为贯彻落实中办国办《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(中办发〔2019〕42号)等相关要求，有效指导重庆市风景名胜区和自然公园保护管理与合理利用，积极发挥风景名胜区和自然公园生态旅游、自然教育和森林康养等功能和作用，制定了《重庆市风景名胜区和自然公园保护与利用工作导则(试行)》(以下简称《导则》)。

二、政策的主要内容、核心举措、适用对象

《导则》的主要内容是依据现行法律法规、部门规章、规范性文件和国家文件(通知等)，对有关鼓励、支持、允许“利用”的活动和项目进行归类、整合，参考有关规范性文件细化、提炼而来。对禁止或限制类规定则以清单形式作为附件。

(一)主要内容

《导则》主要分为指导思想、工作原则、工作目标、分类指导、保障措施和其他事项等六部分，具体内容如下：

1.指导思想。明确指导思想为：认真践行习近平生态文明思想，深化绿水青山就是金山银山认识，以风景名胜区和自然公园生态环境承载力为基础，积极探索可持续发展的生态产品价值实现路径，促进经济社会与生态建设协调发展。

2.工作原则。主要遵循保护优先、科学规划、合理利用的原则。

3.工作目标。 主要目标为：全市各级各类风景名胜区和自然公园在保护优先的前提下，积极探索合理利用新路径，打造各具特色的生态旅游品牌和生态产品，探索生态旅游新模式，带动当地原住居民就地就近致富，形成良性发展机制，建成一批内容丰富、特色鲜明、形象突出、产品多元、服务一流和资源保存完整的风景名胜区和自然公园。

4.分类指导。分为支持开展的活动和项目与禁止、限制开展的活动和项目两大类进行分类指导。其中支持的活动和项目分为保护利用活动、原住居民生产生活活动、生态产品经营活动、存量建设用地的活化利用和功能提升、重大基础设施项目、公共事业和民生项目、生态旅游服务设施、应急抢险救灾工程，以及允许开展的其他活动和项目共9项，明确了活动和项目内容、功能区布局、利用方式等;禁止类、限制类项目按照现行相关法律法规及文件规定以清单形式作为附件。

5.保障措施。主要采取加强组织领导、推进试点示范、加大资金投入、加强科技支撑等四方面措施。

6.其他事项。明确了实施日期和试行期限。

(二)核心举措

《导则》提出，以风景名胜区和自然公园本底自然资源为基础，突出不同类型生态系统功能属性和管控要求，在严格保护生态环境前提下，分类指导合理利用有关生态资源、自然景观及历史文化资源，科学合理推动生态产品价值实现，促进人与自然和谐共生。

1.明确支持开展的保护利用活动

2021年3月，习近平总书记在考察福建武夷山国家公园时指出，“建立以国家公园为主体的自然保护地体系，目的就是按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性。要坚持生态保护第一，统筹保护和发展，有序推进生态移民，适度发展生态旅游，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。”结合风景名胜区和自然公园不同功能区对应的管控要求，《导则》明确了核心保护区域和非核心保护区域可开展的保护利用活动。

风景名胜区和自然公园核心保护区域可依法开展保护巡护、保护执法、病虫害清理、监测、科学研究等必需的保护管理活动，不得进行任何与森林、湿地等生态系统保护和管理无关的其他活动。在最大限度减少人为干扰前提下，非核心保护区域可适度开展生态旅游、自然教育和森林康养等活动。

2.明确支持开展的原住居民生产生活活动

风景名胜区和自然公园内的生态系统与原住居民的生产生活是和谐共生的，如何保障原住居民的利益是亟需关注的重大问题。

支持风景名胜区和自然公园非核心保护区域内有条件的原住居民利用自有合法住所、闲置房屋依法开展民宿、乡村旅游等生态旅游服务，但不得违法违规买卖或变相买卖宅基地，严格禁止利用农村宅基地违规建设别墅大院和私人会馆等。

零星的原住居民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，允许修缮生产生活设施;鼓励有效利用风景名胜区和自然公园内现有的森林、湿地等资源，开展生活必需的种植、放牧、捕捞、养殖等活动，但不得开展影响生态环境的规模化生产经营活动。

鼓励风景名胜区和自然公园范围内的农民以土地、房屋等自有资产为股本入股分红，保障参与涉及风景名胜区和自然公园生态产品经营开发、生态旅游服务的农民权益。

3.明确支持开展的生态产品经营活动

贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》(2021年)精神，结合我市风景名胜区和自然公园资源情况，大力培育生态产品市场经营开发主体，带动农民增收致富，促进乡村振兴。鼓励各类投资主体和社会力量盘活风景名胜区和自然公园生态资源、自然景观以及古旧村落等存量资源，统筹实施生态环境系统整治和配套设施建设。支持将风景名胜区和自然公园生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩，对开展荒山荒地、黑臭水体、石漠化等进行综合整治的社会主体，在保障生态效益和依法依规前提下，允许利用一定比例的土地发展生态农业、生态旅游获取收益。

4.明确支持开展的存量建设用地活化利用、功能提升活动

按照《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(2020年)中鼓励盘活存量建设用地及《重庆市人民政府办公厅关于印发利用存量闲置房屋发展旅游民宿试点方案的通知》(渝府办发〔2021〕17号) 有关精神，为科学有效利用风景名胜区和自然公园内存量建设用地及相关建(构)筑物，《导则》提出“对位于风景名胜区和自然公园非核心保护区域的合法现存废弃工矿用地等现状建设用地及相关建(构)筑物，允许向生态旅游、自然教育和森林康养方向转型，在不扩大规模、不改变建筑形式的前提下，提供住宿、餐饮、游乐等配套功能服务。”

5.明确支持开展的重大基础设施项目

《生态环境部关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》(环规财〔2018〕86号)明确“对审批中发现涉及生态保护红线和相关法定保护区的输气管道、铁路等线性项目，指导督促项目优化调整选线、主动避让;确实无法避让的，要求建设单位采取无害化穿(跨)越方式，或依法依规向有关行政主管部门履行穿越法定保护区的行政许可手续、强化减缓和补偿措施”，因此，重大基础设施项目应尽量绕避风景名胜区和自然公园。确实无法避让的，在不对生态资源、自然景观和保护对象产生重大影响的前提下，应提供比选方案、降低影响和修复生态的措施，可适量占用风景名胜区和自然公园的非核心保护区域。确实无法避让核心保护区域的，可采取隧道或桥梁等方式(地面或水面无修筑设施)无害化穿越或跨越。所有占用风景名胜区和自然公园的重大基础设施项目应按风景名胜区和自然公园相应的法律法规要求分别开展选址论证或生态影响评价，经有权部门批准、手续齐全后方可占用。

6.明确支持开展的公共事业和民生项目。

公共事业和民生项目包括电力、供水、污水处理、燃气供应、交通、通讯等。公共事业和民生项目符合风景名胜区和自然公园总体规划的，按照总体规划执行;不符合总体规划又确需占用风景名胜区和自然公园的，应当避让核心保护区域。经对比选方案、降低影响和修复生态的措施等进行评估，在不对风景名胜区和自然公园生态资源、自然景观和保护对象产生重大影响的前提下，允许占用非核心保护区域。为促进乡村振兴及改善风景名胜区和自然公园内原住居民生产生活条件，允许建设必要的基础设施和基本公共服务设施。

鼓励原住居民迁出风景名胜区和自然公园进行异地安置。确实无法迁出，需要在风景名胜区和自然公园内建设居民集中安置点统一安置的，原则上应由区县政府统一规划设计、统一建筑风貌，并与周边环境相协调，选址、建设、生态环境影响评价等须符合有关法律法规规定和程序。

7.明确支持开展的生态旅游服务设施。

按照《风景名胜区条例》《重庆市湿地保护条例》《风景名胜区总体规划标准》(GB/T50298-2018)、《国家级森林公园总体规划规范》(LY/T2005--2012)、《国家地质公园规划编制技术要求》(国土资发〔2016〕83号)等法律法规中关于风景名胜区和自然公园功能区规划建设的相关规定，《导则》明确在非核心保护区域的相应功能区，可以适当规划布局必需的休憩庇护、巡护道、游步道及游客中心、科普展览馆、宣教设施等游览服务设施。

风景名胜区的旅游点、旅游村、旅游镇，以及森林公园的管理服务区、地质公园的综合服务区、湿地公园的合理利用区是风景名胜区和自然公园中为满足管理和旅游接待服务需要而划定的区域，可以相对集中建设住宿、餐饮、购物、娱乐等接待服务设施，在编制风景名胜区和自然公园总体规划时应充分测算相应需求，适当规划一定的接待服务设施，并按规划要求进行建设。

风景名胜区和自然公园内的村庄在编制村庄规划时应考虑其地理位置的特殊性和旅游配套服务功能，优化用地布局，可适当布局用于生态旅游、自然教育和森林康养设施的建设用地。禁止以生态旅游、森林康养等名义在风景名胜区和自然公园内开发房地产或变相开发房地产。

    风景名胜区和自然公园内生态旅游服务设施建设应符合总体规划，并依法依规办理相关手续。防火阻隔系统、巡护道路、森林步道等直接为林业生产服务的设施，符合国家规定标准和要求、不涉及新增建设用地的，按规定程序办理占用林地审批手续后直接建设，原则上可不办理建设用地审批手续。

8.明确支持开展的应急抢险救灾工程。根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》第十八条“抢险救灾等急需使用林地的建设项目，依据土地管理法律法规的有关规定，可以先行使用林地。用地单位或者个人应当在灾情结束后6个月内补办使用林地审核手续。属于临时用地的，灾后应当恢复林业生产条件，依法补偿后交还原林地使用者，不再办理用地审批手续”的规定，《导则》进一步对应急抢险救灾工程占用风景名胜区和自然公园进行明确。应急抢险救灾工程包括为保障人民群众生命财产安全，为保护风景名胜资源和景区游览安全需紧急开展实施的抢险救灾、防护加固、环境保护类等。应急抢险救灾工程可以先行占用风景名胜区和自然公园内土地(含林地和其他类型土地)，用地单位或者个人应当在灾情或险情结束后6个月内依照法律法规补办相关手续。

9. 明确支持开展的其它活动和项目。风景名胜区、自然公园以及生态保护红线等有关法律法规允许开展的其它活动和项目，按照有关规定执行。

(三)适用对象

本导则适用于全市依法设立的各级风景名胜区和森林公园(含生态公园)、地质公园、湿地公园等自然公园。

三、政策中涉及的关键词、专业名词解释

核心保护区域：核心保护区域是指风景名胜区和自然公园需要严格保护的功能区，包括风景名胜区核心景区、森林公园核心景观区和生态保育区、湿地公园保育区和恢复重建区、地质公园特级保护点或区及一级保护区。

非核心保护区域：非核心保护区域是指核心保护区域以外的其它区域，包括风景名胜区的二级和三级保护区、森林公园的一般游憩区和管理服务区、湿地公园的合理利用区、地质公园的地质遗迹二级保护区、三级保护区和非地质遗迹保护区。

重大基础设施：重大基础设施项目包括以下几类：(一)国家重大建设项目。包括党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目;中央军委及有关部门批准的军事国防类项目;国家级规划明确的民用运输机场、铁路、公路、能源和水利项目;以及为贯彻落实党中央中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门支持和认可的交通、能源、水利基础设施项目。(二)市级重大建设项目。包括为保障民生和服务于社会经济发展，经市政府批准的“十四五”规划或市级专项规划中的省级高速公路和省道、城市轨道交通项目、区域安全项目、乡村振兴项目、重大民生项目、通讯项目。(三)应急抢险救灾重大工程。为保障人民群众生命财产安全、保护风景名胜资源和景区游览安全需紧急开展实施的抢险救灾、防护加固、环境保护类重大建设项目。

来源：重庆市林业局