特色小镇PPP模式运作流程及关键问题

特色小镇的投资建设，呈现投入高、周期长的特点，纯市场化运作难度较大。因此元立方金服研究人员认为，这需要打通三方金融渠道，保障政府的政策资金支持，引入社会资本和金融机构资金，三方发挥各自优势，进行利益捆绑，在特色小镇平台上共同运行，最终实现特色小镇的整体推进和运营。已经广泛运作的PPP模式将成为特色小镇培育有力的资金支持。

一、PPP模式建设特色小镇可行性分析

特色小镇是一个集合产业、文化、旅游和社区于一体的新型聚落单位，是以产业为核心、项目为载体、生产生活生态相互融合的一个特定区域。采用PPP模式引入社会资本、专业的城市投资建设运营商，符合特色小镇开发建设发展规划。本文元立方金服研究人员根据我国特色小镇特点及PPP模式适用性，探讨采用PPP模式进行特色小镇开发建设的可行性。

二、PPP模式建设特色小镇的政策环境

(一)鼓励多种渠道对特色小镇的金融支持

国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中，提出强化金融支持。专项建设基金要扩大支持新型城镇化建设的覆盖面，安排专门资金定向支持城市基础设施和公共服务设施建设、特色小城镇功能提升等。

鼓励政策性银行创新信贷模式和产品，针对新型城镇化项目设计差别化融资模式与偿债机制;鼓励商业银行开发面向新型城镇化的金融服务和产品;鼓励公共基金、保险资金等参与具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营;鼓励地方利用财政资金和社会资金设立城镇化发展基金;鼓励地方整合政府投资平台设立城镇化投资平台;支持城市政府推行基础设施和租赁房资产证券化，提高城市基础设施项目直接融资比重。

(二)鼓励多渠道的投融资创新

国家发改委《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》中提出创新特色小(城)镇建设投融资机制。

鼓励政府利用财政资金撬动社会资金，共同发起设立特色小镇建设基金;鼓励开发银行、农业发展银行、农业银行和其他金融机构加大金融支持力度;鼓励有条件的小城镇通过发行债券等多种方式拓宽融资渠道。

(三)政策性信贷资金支持范围

住房和城乡建设部、中国农业发展银行《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》中对政策性信贷资金支持的范围作了明确规定。

在促进小城镇公共服务完善和特色产业发展的背景下，政策性信贷资金主要支持小镇基础设施配套、小镇公共服务设施、产业支撑配套设施三方面的建设。

三、PPP模式建设特色小镇中各部门职能

(一)PPP项目公司

PPP 项目公司(SPV 特殊目的公司)是PPP项目的具体实施者，由政府和社会资本联合组成，主要负责项目融资(融资金额、目标、结构 )、建设、运营及维护、财务管理等全过程运作。

(二)政府部门

政府部门通常是主要发起人，通过给予某些特许经营权或一些政策扶持措施来吸引社会资本并促进项目顺利进行。在PPP模式中的职能主要体现在：招投标、特许经营权授予、部分政府付费、政府补贴、融资支持基金(股权、债权、担保等形式的支持)、质量监管、价格监督等方面。

(三)社会资本

社会资本也是主要发起人之一，同政府指定机构合作成立PPP项目公司，投入的股本形成公司的权益资本。社会资本可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体，主要包括私营企业，国有控股、参股企业与混合所有制企业。

(四)金融机构

金融机构在PPP模式中主要提供资金支持和信用担保，也可作为社会资本参与投资。由于特色小镇项目的投资规模大，在PPP项目的资金中，来自社会资本和政府的直接投资所占比例通常较小，大部分资金来自于金融机构。元立方金服研究人员目前看来，向PPP模式提供贷款的金融机构主要是国际金融机构、商业银行、信托投资机构。

四、PPP模式建设特色小镇运作方案

元立方金服研究人员认为，PPP模式下的特色小镇建设，应该以“市场化运作”为机制，政府做好引导和政策支持，在规划设计、文化传承、环境保护等方面发挥积极作用，社会资本通过资源整合、招商管理、智慧化运作提供全生产链服务。

(一)PPP模式建设特色小镇的参与主体

特色小镇PPP项目的参与主体包括政府、开发商、金融机构及咨询设计、工程施工、招商运营等专业企业。政府部门给予整体方向指导、行政便利支持和专项基金补贴，主要负责招投标、授予特许经营权、部分项目的付费与补贴、监管质量与定价等方面;社会资本可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体，与政府合作成立特别项目的公司SPV(Special Purpose Vehicel)作为PPP项目实施主体，主要负责项目融资、建设、运营与维护、财务管理等全过程运作;金融机构提供资金支持和信用担保。借鉴国外经验，引入服务PPP项目的专业机构，承担政策咨询、技术支持、能力建设等重要职能;引入第三方，对特色小镇建设全过程进行监督管理。特色小镇PPP项目组织结构如图所示。

图1 特色小镇PPP项目组织结构