【盘点】中国高速公路行业发展相关政策

 一、高速公路行业管理体制

中国高速公路的管理主要是由中央和省一级政府中有关职能部门具体实施的。国务院交通主管部门主管全国高速公路工作，省一级政府交通主管部门主管本行政区域内的高速公路工作，两级管理基本构成了中国高速公路的管理体制框架。

高速公路管理体制是指高速公路管理机构为确保高速公路顺利建设和运营而建立的组织制度。高速公路管理体制涉及行业管理体制、建设管理体制、交通管理体制、行政隶属体制和效益核算体制等方面。

二、高速行业管理体制

高速公路行业管理是指政府交通主管部门代表政府对高速公路实施的一种行政性管理，是从中央到地方各级交通主管部门的重要职能之一。高速公路行业管理的主要内容包括：规划指导、法规建设、监督检查、市场培育、协调服务和加强精神文明建设等。

高速公路行业管理体制可以分为两类：一类是行业归口型。1个省只有1个公路行业管理职能机构，由省级交通主管部门及其派出的公路管理机构负责行业管理。该公路管理机构既是一般公路的行业管理机构，又是高速公路的行业管理机构;二类是行业独立型。在设置省级公路管理机构的同时，另行设置"高速公路管理局"或"高等级公路管理局"，形成"一省两局"。高速公路和一般公路的行业管理分别归口于两个局。

三、建设管理体制

高速公路管理主要包括建设管理和运营管理两个阶段。高速公路建设管理体制是指高速公路建设管理和营运管理是否由同一管理机构实施。

建设管理体制可以分为两种：一种是建管一体型，从规划、设计、筹资、建设到收费还贷、养护、管理等由一个管理机构管理;另一种是建管分离型，高速公路规划、设计、筹资、建设管理由专门机构负责管理，建成后由另一专门机关负责养护、收费还贷和管理。

四、交通执法管理体制

随着中国高速公路的迅速发展，国务院办公厅(1992)16号文件规定："根据国务院有关规定，在高速公路管理中，维护交通秩序、保障安全和畅通等由公安部门负责。"因此，各地对高速公路管理的组织机构形式，由省人民政府根据当地实际情况确定，暂不作全国统一规定。公安、交通两部门要相互支持，大力协同，把高速公路管理好。

五、高速公路行政隶属体制

高速公路管理体制按行政隶属关系划分可分为集中管理型、分片管理型和专线管理型3大类型。

(1)集中管理型

设置省级高速公路专门机构实行统一管理，将管理重心放在资金技术和管理力度比较强的省一级。这种体制是"条条管理"，实行人、财、物由省级统一管理，统筹协调;

(2)分片管理型

在省级交通厅统一领导下，按高速公路的不同片区专门的管理机构，各片区的管理机构是相互独立的。有关的矛盾需要由省级交通主管部门来协调解决;

(3)专线管理型

在省交通厅直接领导下，按高速公路的不同项目分别成立专门的管理机构。每个项目的管理机构间是相互独立的。目前，江苏、广东、河北、北京、上海、天津等省、直辖市均采用这种体制。例如，首都机场高速公路由首都高速公路发展公司负责管理。

高速公路的主管部门涉及到交通部门、规划部门、财政部门、环保和文物部门等。目前，高速公路取得了快速的发展，相关的体制改革没有及时跟上，体制改革有些滞后。主要表现在，高速公路(包括其他等级公路)管理体制、养护体制、城乡交通一体化体制以及收费体制、投融资体制，行政管理体制等，没有得到及时的完善，都需深化研究和改革。

六、高速公路行业法律法规

由于高速公路属于公路范畴，在法律法规制定上，一般都纳入公路的法律法规范畴。只有在特殊情况下，才专门出台高速公路的法律法规。因此，公路的管理体制和法律法规基本包涵了高速公路，专门出台高速公路的管理体制和法律法规比较少。

图表1：高速公路行业法律法规

数据来源：前瞻产业研究院整理

有关公路和高速公路的法律法规主要内容如下：

1、《高速公路交通管理办法》

为了保障高速公路的交通安全和畅通，1994年12月22日，公安部令第20号发布了《高速公路交通管理办法》，自1995年3月1日起施行。1990年3月26日公安部发布的《高速公路交通管理暂行规则》同时废止。

办法规定，行人、非机动车、拖拉机、农用运输车、电瓶车、轮式专用机械车、全挂牵引车，以及设计最高时速低于七十公里的机动车辆，不得进入高速公路。货运机动车除驾驶室和车厢经核准设有的固定座位外，其他任何部位不准载人。二轮摩托车在高速公路上行驶时不准载人。机动车在高速公路上正常行驶时，最低时速不得低于50公里。最高时速，小型客车不得高于110公里;大型客车、货运汽车和摩托车不得高于90公里。但遇有限速交通标志或者限速路面标记所示时速与上述规定不一致时，应当遵守标志或者标记的规定。

机动车在高速公路上通行时，应当在行车道上行驶。设计时速高于130公里的小型客车在第二条车道上行驶;大型客车、货运汽车和设计时速低于130公里的小型客车在第三条车道上行驶。有四条以上车道的，设计时速高于130公里的小型客车在第二、第三条车道上行驶;大型客车、货运汽车和设计时速低于130公里的小型客车在第三、第四条车道上或者向右顺延的车道上行驶。摩托车在最右侧车道上行驶。

2、《国务院关于投资体制改革的决定》

目前，投资体制改革的核心和焦点是建设项目的审批。2004年7月16日，国务院发布了《国务院关于投资体制改革的决定》，这项改革对"十一五"交通建设的进展产生影响。

(1)交通项目的核准

规定指出，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，改为：重大项目和限制类项目实行核准制，非重大项目实行备案制。之后，在国务院批准的《政府核准的投资项目目录》中明确，由国务院投资主管部门核准的项目是由国务院投资主管部门会同行业主管部门核准;由地方政府投资主管部门核准的项目，由地方政府投资主管部门会同行业主管部门核准。

根据国务院的《决定》，对企业实行核准制的项目，企业仅需向政府提出项目申请报告，不再经过项目建议书、可行性报告和开工报告的程序，同时相应增强了政府维护国家经济安全、合理开发利用资源、维护生态环境、保障公共利益、防止出现垄断等方面的核准要求;对外商投资项目，政府还要从市场准入、资该项目管理等方面进行核准。各级交通部门要按照有关要求，对企业投资项目是否符合行业规划、准入标准、岸线资源的合理开发及对公众利益的影响等实行严格的行业审查，真正发挥行业主管部门的作用。

(2)交通建设项目的审批

根据国务院的决定要求，政府投资项目仍实行审批制，基本程序仍是项目建议书、可行性研究报告和初步设计。对于采用投资补助、转贷和贴息方式给企业的项目，在核准和备案制基础上，由政府有关部门审批企业资金申请报告。具体的权限划分和审批程序由国家发改委会同有关方面研究制定，报国务院批准后颁布实施。国家发改委在需要报国务院核准或审批的固定资产投资目录中明确。

(3)使用中央预算内投资

中央专项建设基金、中央统还国外贷款5亿元及以上项目;使用中央预算内投资、中央专项建设基金、统借自还国外贷款的总投资50亿元及以上项目;其可行性研究报告由国家发改委报国务院审批。对国务院审批限额以下的政府投资的交通项目，在国家其它规定未颁布之前，仍按现行审批权限审批。

3、公路建设市场管理办法

为加强公路建设市场管理，规范公路建设市场秩序，保证公路工程质量，促进公路建设市场健康发展，2004年11月22日，交通部第36次部务会议通过了《公路建设市场管理办法》，该办法适用于各级交通主管部门对公路建设市场的监督管理活动。自2005年3月1日起施行。交通部1996年7月11日公布的《公路建设市场管理办法》同时废止。

办法规定，公路建设市场遵循公平、公正、公开、诚信的原则。国家建立和完善统一、开放、竞争、有序的公路建设市场，禁止任何形式的地区封锁。

办法规定，公路建设市场管理实行统一管理、分级负责。国务院交通主管部门负责全国公路建设市场的监督管理工作;省级以下地方人民政府交通主管部门负责本行政区域内公路建设市场的监督管理工作。

对公路建设从业单位和从业人员违反本办法规定进行的处罚，国家有关法律、法规和交通部规章已有规定的，适用其规定;没有规定的，由交通主管部门根据各自的职责按照本办法规定进行处罚。

4、高速公路联网收费暂行技术要求

为提高高速公路的使用效率和服务质量，规范高速公路联网收费设施的规划、设计、建设和运营管理，根据《公路法》及有关技术标准，交通部门制定了《高速公路联网收费暂行技术要求》(简称《暂行技术要求》)。《暂行技术要求》适用于新建或改建的收费高速公路项目。

《暂行技术要求》规定，高速公路应首先实现省(自治区、直辖市)内联网收、费，逐步实现省(自治区、直辖市)际间的联网。同一条收费高速公路由不同的交通主管部门组织修建或者由不同的公路经营企业投资建设或经营的，应当实行"统一收费、按比例分成"的管理方式。

高速公路联网收费应结合当地高速公路管理体制，设置收费结算中心，按照"准确、公正、高效"的要求，对各收费单位收取的通行费进行拆分和清算。联网收费区域内的收费结算中心应根据省级人民政府交通主管部门与物价主管部门批准的收费标准，统一制定费率。

收费方式一般采用人工半自动收费，即"人工收费、计算机管理、检测器校核"。电子不停车收费是收费技术的发展方向，有条件的省(自治区、直辖市)可逐步予以发展。

5、《国际道路运输管理规定》

为规范国际道路运输经营活动，维护国际道路运输市场秩序，保护国际道路运输各方当事人的合法权益，促进国际道路运输业的发展，从2005年6月1日起，交通部颁布的《国际道路运输管理规定》开始施行。

该规定所称国际道路运输，包括国际道路旅客运输、国际道路货物运输。国际道路运输应当坚持平等互利、公平竞争、共同发展的原则。拟投入国际道路运输经营的运输车辆技术等级达到一级;申请国际道路运输的，应从事国内道路运输经营满3年，且近3年内未发生重大以上道路交通责任事故。从事国际道路运输的车辆应当按照规定的口岸通过，进入对方国家境内后，应当按照规定的线路运行。国际道路货物运输的价格，由国际道路货物运输的经营者自行确定。

6、《关于公路经营企业车辆通行费收入营业税政策的通知》

根据财政部、国家税务总局《关于公路经营企业车辆通行费收入营业税政策的通知》，自2005年6月1日起，降低所属高速公路车辆通行费收入的营业税税率，征税标准由5%调低至3%。

7、高速公路市场准入

高速公路市场准入没有单独的法规政策，2000年7月交通部出台的《公路建设市场准入规定》适用于高速公路市场准入。《公路建设市场准入规定》有关内容如下：

为维护公路建设市场秩序，规范公路建设市场行为，确保公路工程质量，2000年7月17日，中华人民共和国交通部令2000年第6号发布了《公路建设市场准入规定》，本规定自2000年10月1日起施行。本规定施、行前交通部发布的规章与本规定不一致的，以本规定为准。凡进入公路建设市场的项目法人和从业单位必须符合本规定的准入条件。境外企业进入中国境内从事公路建设的，适用本规定。

项目法人发生违规行为，视情节轻重由资格审查机关通报批评、限期整改、责令停工;情节严重的，对全部或者部分使用财政性资金的项目，可以暂停资金拨付，并建议有关部门依法对有关责任人给予行政处分。

8、《公路安全保护条例》

2011年3月7日，温家宝总理签署了国务院第593号令，发布了《公路安全保护条例》(以下简称《条例》)，自2011年7月1日起施行。时值“十二五”开局之年，《条例》的颁布施行，标志着我国公路保护工作在规范化、制度化、法制化方面又迈上了一个新台阶，对于依法开展公路保护工作，确保公路的完好、安全和畅通，进一步促进我国公路事业又好又快发展将起到十分重要的作用。

公路是国民经济的重要基础设施，也是国家综合交通运输基础设施网络的重要组成部分。改革开放以来，我国公路事业得到了长足发展，截至2010年底，全国公路网总里程达到398.4万公里，其中高速公路通车里程达到7.4万公里，农村公路通车里程达到345万公里，极大促进和保障了我国经济社会的发展。与此同时，依法保障公路完好、安全和畅通的任务也日益繁重，尤其是近年来部分地区发生地震、泥石流、冰冻雨雪灾害等突发事件，公路抢通保畅，保护人民群众生命财产安全的任务更为突出。《条例》作为我国第一部专门对公路保护进行规范的行政法规，全面构建了公路保护的各项法律制度。它的颁布施行，对于依法保障公路路网有效运转，更好地发挥公路在国民经济发展、社会主义新农村建设以及人民群众安全、便捷出行方面的作用，具有十分重要的意义。

1997年，国家出台了《公路法》，为依法加强公路的建设、管理和保护，促进公路事业发展提供了坚实的法律基础。随着经济社会的发展，新形势、新情况不断出现，新经验也不断得到总结，《条例》正是在《公路法》规定的原则和制度框架下，通过立法进一步补充和细化了《公路法》所确立的公路安全保护法律制度，为进一步开展公路安全保护工作提供了更加充分、细致的制度保障。

9、《中华人民共和国收费公路管理条例》

2004年9月，为了加强对收费公路的管理，规范公路收费行为，维护收费公路的经营管理者和使用者的合法权益，促进公路事业的发展，根据《中华人民共和国公路法》(以下简称公路法)，制定本条例。

《条例》规定：各级人民政府应当采取积极措施，支持、促进公路事业的发展。公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路。全部由政府投资或者社会组织、个人捐资建设的公路，不得收取车辆通行费。任何单位或者个人不得违反公路法和本条例的规定，在公路上设站(卡)收取车辆通行费。对在公路上非法设立收费站(卡)收取车辆通行费的，任何单位和个人都有权拒绝交纳。高速公路以及其他封闭式的收费公路，应当实行计算机联网收费，减少收费站点，提高通行效率。联网收费的具体办法由国务院交通主管部门会同国务院有关部门制定。