中国高速公路行业相关政策解读

一、道路运输准入政策

严格运输市场准入，建立运输市场信用机制。按照建立统一开放、竞争有序的交通运输市场的要求，进一步规范市场秩序，提高运输保障能力。

加强和改进运输市场监管手段。一是严格市场准入，制定推行以服务质量招投标为主要内容的道路客运班线经营权制度，提高运输市场准入标准。二是建立健全运输市场信用机制，推进交通行业信用体系建设，建立运输企业诚信档案、信用等级制度，落实运输企业质量信誉考核制度。三是依靠科技和信息手段，加强有效监管。建立起全国道路运输信息系统，对客货营运车辆、营运驾驶员、道路运输违章处罚信息实行联网查询;建立省级道路运管机构GPS监控平台，长途客车、危险品运输车和大型货车安装车载监控终端。四是严厉打击无证经营、违章经营，保护合法经营者和旅客、货主的权益，净化市场环境。开展清理违规减免“特权车”、“人情车”通行费专项工作。

二、公路收费政策分析

1)公路收费政策概述

按照《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》要求，主管部门将严格把好建设项目立项、站点设置、收费权转让、收费性质界定和资金监管“五个关口”，进一步规范收费公路的审批、站点设置和管理工作，组织开展公路经营权转让清理整顿工作。

一是调整结构，控制规模。以非收费公路为主，适当发展收费公路。从严控制二级收费公路建设项目的审批，东部地区按照《收费公路管理条例》规定，不再发展新的二级收费公路，中、西部地区要严格控制增设新的二级公路收费站，逐步实现收费公路集中在高速公路和部分一级公路的目标。

二是统贷统还，撤并站点。健全完善“统贷统还”制度，逐步撤并现有二级公路收费站点。建立高速公路与其他收费公路统筹发展机制，减少二级收费公路的规模。完善相关制度，加强对通行费收支及价格的监管，规范收费行为和资金使用，提高透明度。

三是政府主导，严格监管。严格界定政府还贷收费公路与经营性收费公路，严格收费公路经营权转让行为，严格控制经营性收费公路规模，强化政府在收费公路投资、管理中的主导地位。任何单位不得以任何形式非法设立经营性公路或人为改变还贷公路性质。对未依法转让收费权，将政府还贷公路按经营性收费公路建设管理的，要坚决进行清理和属性归位。加大政府监管力度，督促收费公路经营管理者在运营管理中更好地体现公众利益和社会责任。

2)公路收费政策取得重大进展

目前，交通运输部正在着力推动《收费公路管理条例》修订，以进一步完善收费公路发展政策，建立更加完善的收费公路收费年限和收费标准调整机制。修订完成后，可能会允许到期的高速公路按"低费率、长年限"和"以路养路"的原则继续收费。

据悉，"十二五"期间，高速公路行业将面临着养护管理任务更加艰巨，建养资金供需矛盾突出，管理服务水平亟待提高，节约与环保的要求更高等问题，高速公路将日益成为国家及全社会广泛关注的焦点和热点。根据《收费公路管理条例》，政府还贷公路的收费期限最长不超过20年，经营性公路的收费期限最长不超过25年，有特殊规定的地区不超过30年。

3)政府还贷二级公路收费政策

(1)政府还贷二级公路收费政策布局

根据国家《关于实施成品油价格和税费改革的通知》等规定，从2009年起到2012年年底前，中国东、中部地区逐步有序取消政府还贷二级公路收费，使全国政府还贷二级收费公路里程和收费站点总量减少约60%，西部地区是否取消政府还贷二级公路收费，由省(区、市)人民政府自主决定。此外，国家有关文件明确要求：取消政府还贷二级公路收费以省为单位组织实施，可一次性全部取消，也可在省内分期分批取消。

山东、江苏、安徽、福建、江西五个试点省份共撤销政府还贷二级公路收费站388个，占全国政府还贷二级公路收费站总量的20%，涉及公路21325公里。自2009年2月21日停止收费。第二批黑龙江、吉林、辽宁、河北、河南、湖北、湖南七省共撤政府还贷二级公路收费站点875个，占全国政府还贷二级公路收费站总量的45%，涉及公路49518.8公里，自2009年4月30日起停止收费。截止到2012年5月，全国有19个省份全面取消了政府还贷二级公路收费(里程10万多公里)，每年减轻社会负担170多亿元。其他省份在逐步取消政府还贷二级公路收费。

图表1：第一批和第二批取消政府还贷二级公路收费基本情况汇总表(12个省)

数据来源：前瞻产业研究院整理

图表2：中国取消政府还贷二级公路收费的省份示意图

数据来源：前瞻产业研究院整理

西部省份可逐步取消二级公路收费。西部省份公路网尚未形成，在今后较长一段时问里，公路建设和发展的任务仍然十分繁重。而且由于地形、财力等原因，西部地区目前尚难以进行大规模的高速公路建设，二级公路仍是区域干线公路建设发展的主要重点，若取消二级公路收费，干线公路建设的筹资将会遇到很多困难。尽管中央对西部地区公路建设投资倾斜，但受西部省份自身经济发展水平、财政能力的限制，没有“贷款修路、收费还贷”政策的实施，难以尽快改变西部地区交通发展滞后的局面。

经营性二级收费公路仍继续收费。现有收费公路中还有一小部分经营性二级公路是由国内外企业经营。这些企业当初都是按照国家有关规定，筹集资金用于公路建设，并与政府签订相关合同与协议进行依法经营。如果政府在改革过程中通过行政手段，取消这些经营性收费公路的收费，则可能会引发一系列的合同纠纷与法律问题。因此，对这部分二级收费公路，按照“逐步有序”的原则，允许企业在合同规定的限期内继续经营，也是符合实际需要的。

(2)政府还贷二级公路收费政策最新进展

目前，二级收费公路的里程和站点约占总数的2/3，而收费金额还不到总数的1/3。国家交通部正在考虑采取措施，在具备条件的经济发达地区，由地方政府通过出资回购方式，减少现有二级收费公路数量。同时，要严格控制二级收费公路规模，东部地区二级收费公路要"只死不生"，西部地区尽可能减少二级收费公路规模。具体省市动态：

广西：广西于2009年曾提出，计划用10年时间分三批取消政府还贷二级公路收费。但时至今日，广西区内仍有58个二级公路收费站在运营，这些收费站与地方经济发展之间的矛盾正日益凸显。目前广西省正在积极解决该问题。

四川：省政府决定于2013年1月1日零时起取消四川省省行政区域内所有政府还贷二级公路(含桥梁、隧道)收费。根据国家有关规定，依法批准的一级公路、经营性二级公路不纳入此次取消收费范围，仍按照核定的收费标准和收费年限继续收取车辆通行费。

广东：自2012年1月起取消了109个普通公路项目收费，于2012年1月8日撤销了41个普通公路收费站，减少收费公路里程2664.94公里，收费公路占全省公路通车总里程的比例由6.67%下降至5.27%。另外，经过此次清理，广东省取消了全部政府还贷二级公路收费。

云南：从2012年1月1日零时起，云南省取消全省所有116条政府还贷二级公路收费。取消收费的只是政府还贷的二级公路，经营性质的公路目前还没有取消收费。

陕西：2011年12月28日，陕西省宣布省内33个政府还贷二级公路收费站于12月31日零时起集中撤并，停止收费。2012年1月15日前将拆除收费设施及相关标识。截至目前，共有36个收费站的撤并，预算每年可让利于民5.73亿元通行费。

浙江：自2010年2月28日，全部取消浙江省境内政府还贷二级公路收费，涉及总里程约占全省普通收费公路的2/5。此项惠民举措预计每年减少社会通行成本约10亿元。

山西：自2009年6月1日起，山西省一次性取消政府还贷二级公路收费，全省政府还贷二级公路新改建在建项目30项、1848公里。全省取消收费后涉及人员9395人。

4)《收费公路权益转让办法》

2008年9月2日交通运输部联合国家发改委、财政部共同颁布《收费公路权益转让办法》(简称《办法》)，并于10月1日开始正式实施。《办法》规定，收费公路权益包括收费公路的收费权、广告经营权、服务设施经营权;规定长度小于1000米的两车道独立桥梁和隧道、二级公路以及收费时间已经超过批准收费期限2/3的收费公路，不得转让收费公路的收费权。

《办法》明确规定在转让收费公路权益时，不得将一个依法批准的收费公路项目分成若干段转让收费权，不得将收费公路权益项目与非收费公路权益项目捆绑转让，并且不得将政府还贷公路权益无偿划转给企业法人。

《办法》规定，转让政府还贷公路收费权，可以向省级人民政府申请延长收费期限，但延长的期限不得超过5年，且累计收费期限的总和最长不得超过20年。作为例外，国家确定的中西部省、自治区、直辖市政府还贷公路累计收费期限的总和，最长不得超过25年。转让经营性公路收费权，不得延长收费期限，且累计收费期限的总和最长不得超过25年。作为例外，国家确定的中西部省、自治区、直辖市经营性公路累计收费期限的总和，最长不得超过30年，并不得以转让公路收费权为由提高通行费标准。

政策点评：

◆ 政策性障碍消除，收费公路权益转让将重新启动

自从原国家交通部在2006年12月下发了《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》后，政府还贷公路收费权益的转让就一直处于停滞状态。基于政策的不确定性，经营性收费公路的权益转让也非常稀少。

◆ 公路上市公司外延式收购有望趋于活跃

随着建造成本的不断提高，通过投资新的高速公路来实现规模扩张往往需要较长的时间来培育，见效时间长。相比较而言，通过收购成熟的路产则往往可以实现快速的外延式扩张，收购完成后马上就能产生经济效益，提高公司盈利能力。

目前大多数公路上市公司的母公司都是各省的交通集团，手里拥有大量的优质路产。母公司向上市公司注入优质资产，一方面可以实现把上市公司做大做强的目的，另一方面通过资产收购，母公司也可以回笼大量的资金来满足自身投资建设新的公路的资金需求。在收费权益转让放开以后，公路上市公司的外延式收购将会趋于活跃，公路上市公司的资本运作将会增多，有望给资本市场带来更多的机会。

◆ 老收费公路经营期限收到负面冲击

办法中明确经营性公路收费权累计收费期限的总和最长不得超过25年。作为例外，国家确定的中西部省、自治区、直辖市经营性公路累计收费期限的总和，最长不得超过30年。

目前不少中东部地区上市公司的收费公路经营期限都超过25年以上。按照办法新的规定，其收费期限不可避免将会缩短，经营期限负面影响明显。

5)开征燃油税政策分析

国务院决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革，取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费;国务院同时决定，将价内征收的汽油消费税单位税额每升提高0.8元，即由每升0.2元提高到1元;柴油消费税单位税额每升提高0.7元，即由每升0.1元提高到0.8元;其他成品油消费税单位税额相应提高。

燃油税的推出对公路运输的影响主要表现在：

公路客运业整体运营成本上升，而公路货运业的整体运营成本有所下降。在燃油税税率不高于50%的情况下，燃油税改革后，公路客运业的运营成本有一定程度的提高，但提高的幅度不大。同时，燃油税改革后，公路货运业的总体运营成本较目前有一定程度的下降，主要原因是货运的燃料成本结构和缴纳养路费方式发生变化。

公路运输市场价格面临上升压力，公路运输市场竞争力受到一定的影响。在市场经济条件下，对于公路运输业的这类竞争性行业，通常采取提高价格的方式将成本增加的压力转嫁给消费者，因此开征燃油税后，公路运输价格将可能将企业运营成本的增加出现上涨。

燃油成本的持续增长将对公路货运市场竞争秩序产生一定的影响。

燃油税的开征将促使公路运输市场车辆结构优化升级。

6)关于公路收费政策调整

2011年“两会”期间，减少收费站点、降低高速公路收费等话题再次成为热议的焦点。近年来，随着人们出行频次的增加，对于公路收费特别是高速公路收费的质疑声也越来越强。

但是，“贷款修路，收费还贷”是我国高速公路快速发展起来的重要政策之一。我国95%的高速公路，61%的一级公路，42%的二级公路都是依靠收费公路的政策建成的。同时，高速公路的养护和管理开支大，若全部取消己收回贷款的高速公路收费，国家则政和地方则政很难负担如此巨大规模的开支。

收费公路的收费政策，收与不收，收费标准是否调整，成了中国公路建设经营面对的一个进退两难的局。2011年1月中国物流发展报告会上，交通部称，目前交通运输部确实在考虑将收费公路标准降低，交通部正在研究公路收费标准和体系，现行收费公路最高收费年限的30年标准可能会延长，同时收费的标准将下降。

7)行业相关政策走势预测

(1)高速公路收费政策

高速公路作为国民经济和社会发展的重要基础设施，从理论上讲，属于政府必须提供给社会的公共产品，应该无偿提供给用户。但由于中国高速公路建设是在较低的起点上起步的，在国家财力严重不足，“瓶颈”制约日益严重的情况下，国务院在1984年出台了“贷款修路，收费还贷”政策。从23年来的实施情况和取得的综合效益看，这一项政策对公路发展极为重要。未来几年，在政府财力有限、有效投资不足的情况下，“贷款修路、收费还贷”政策是支撑公路事业持续快速发展的重要保障，鼓励社会资本投入高速公路建设的政策会继续坚持下去，收费公路政策不会改变。

但收费公路的发展趋势是要进一步规范收费。具体表现在：要降低收费管理成本。要理顺收费公路管理体制，正确界定政府在收费公路管理上的职责，合理设置管理机构，减少管理人员，降低收费成本。更加重要的是，要防止车辆通行费外流，真正做到取之于路，用之于路。

货车计重收费政策会得到全面推广，过高的收费标准要降低。目前，少部分地区实行了货车计重收费政策，效果显著。未来几年货车计重收费政策会进一步普及。路线收费标准不能以投资额的多少来确定，而要充分考虑公路的技术等级以及其向社会所能提供的服务水平，合理确定收费标准。

农产品“绿色通道”政策范围将进一步扩大。从2010年12月1日起，全国所有收费公路(含收费的独立桥梁、隧道)全部纳入鲜活农产品运输“绿色通道”网络范围，对整车合法装载运输鲜活农产品车辆免收车辆通行费。新纳入鲜活农产品运输“绿色通道”网络的公路收费站点，要按规定开辟“绿色通道”专用道口，设置“绿色通道”专用标识标志，引导鲜活农产品运输车辆优先快速通过。

据相关规定：各地应结合本地实际，加快构建区域性“绿色通道”，建立由国家和区域性“绿色通道”共同组成的、覆盖全国的鲜活农产品运输“绿色通道”网络，并在全国范围内对整车合法装载运输鲜活农产品的车免收车辆通行费。目前，中国大部分省市自治区都已实行此项政策。

要减少收费站点，规范经营权转让行为。凡是不符合规定的收费站点，会加大撤销力度。要进一步规范经营权转让，避免低价转让，并着力解决转让后的后续管理问题。

公路收费将纳入政府审计。目前公路的收费管理十分混乱，很多路段修路的钱是政府投资的，并不存在着借贷的问题，设站收费纯粹是地方为了增加经济收入;有些路段当初确实是贷款修的路，由于收费时间长，也早收回了贷款，但收费站却只见增未见减。

目前应将公路收费纳入政府审计范围，对属于政府投资的和贷款已收回的收费站要坚决撤掉，对需要还贷款的收费站，也要严格审定其收费的价格和收回投资的时间。

目前，中国正在进入汽车发展的黄金时代和经济高速增长时期，这种快速发展，对公路提出新需求的同时，也为修路资金提供了不断增加的税源。如果能够提供廉价的公路刺激汽车使用快速增长，车与路的发展就会进入良性循环。最终在“还路于民”的同时，换来的将是整个国民经济的和谐、健康、快速发展。

(2)高速公路管理体制改革方向

目前，中国高速公路多种管理模式并存，具有代表性的管理模式主要有以事业方式统筹管理、以企业方式统筹管理、以企业方式分散管理、以事业方式管理和企业管理并存4种管理模式，管理主体呈现多元化。高速公路是国家的大动脉，其内在的要求是“贯通才能实现高速”。因此，中国将对现有管理体制进行改革，逐步实现由交通部门统一管理高速公路，从而实现高速公路效能的最大化。统一管理有利于充分发挥交通部门的专业优势，也体现了事权责相统一的原则。