扬州市：关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的工作方案

为贯彻落实中共江苏省委江苏省人民政府《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的实施意见》，现结合扬州实际，提出如下工作方案。

一、主要目标

到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立。城乡要素自由流动制度性通道基本打通，城乡统一建设用地市场基本建成，金融服务乡村振兴的能力明显提升，农村产权保护交易制度框架基本形成，城乡基本公共服务均等化水平稳步提高，乡村治理体系不断健全。

二、主要任务

(一)统筹推进城乡要素合理配置

1.有序推动农业转移人口市民化。进一步深化户籍制度改革，全面取消城镇落户限制，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口自主自愿进城落户，实行农村籍大学生在城乡之间自由落户、市内外农业转移人口相同条件落户等政策。进一步增强中心城市和县城的经济和人口承载能力，按照“人地钱”挂钩的原则编制新一轮国土空间、镇村布局规划以及财政转移支付预算，不断完善农业转移人口市民化支持政策。不断扩大居住证附加的公共服务和便利项目，加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。坚决保障农民土地承包权、宅基地资格权和集体收益分配权，不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。推进稳定就业的农业转移人口按规定参加社会保险。(市公安局、发改委、财政局、自然资源和规划局、农业农村局、住建局、人社局、卫健委、医保局等按职责分工负责)

2.鼓励和引导人才向乡村流动。制定财政、金融、社会保障等政策，吸引各类人才返乡入乡创业。深入实施乡土人才“三带”行动计划，提升“院室区园”(研修院、工作室、集聚区、创业园)平台建设水平。推动职称评定、工资待遇等政策向基层一线倾斜，面向技能技艺类、技术应用与推广类、经营能手类等乡土人才开展符合其成长规律的职称评审和人才评价工作。将确有专长、作出突出贡献的乡土人才纳入市技能大师工作室建设范围，通过师带徒培养更多有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质乡土人才。继续实施高校毕业生“三支一扶”项目，引导优秀高校毕业生到基层从事支教、支农、支医、扶贫、水利、就业和社会保障工作。加强“第一书记”工作，加大村干部选培管用力度。实施“定制村干”培养工程，依托相关院校做好定向委培相关工作，为全市农村基层管理人才和农技队伍充实“永久牌”新生力量。(市委组织部，市人社局、财政局、农业农村局、教育局、科技局、卫健委、金融监管局、体育局、工商联等按职责分工负责)

3.稳妥有序推进农村土地制度改革。深化农村承包地“三权分置”改革，健全承包土地流转管理制度，进一步规范土地流转程序和分配机制，推进农户承包土地经营权流转。加强土地承包经营纠纷调解仲裁能力建设，充分运用协商、调解、仲裁等措施，妥善调处土地承包经营纠纷，维护农村社会稳定。建立土地规模经营风险防控机制。在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下，允许县级政府优化村庄布局，盘活利用农村零星分散建设用地。加快完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证。依法依规开展集体经营性建设用地入市改革，探索建立农村集体经营性建设用地就地入市、异地调整入市和集中整治入市等机制。推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市。鼓励村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。探索集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。完善农村土地征收制度，维护被征地农民合法权益。(市农业农村局、自然资源和规划局等按职责分工负责)

4.加大财政金融支持力度。鼓励各级财政支持城乡融合发展及相关平台载体建设，引导更多社会资金投入。落实国家政策要求，调整土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例。鼓励政策性和开发性银行在农村基础设施建设、农业产业发展、生态环境修复治理、运河文化带打造、长江岸线整治等领域给予中长期贷款支持。在依法合规、不增加地方政府隐性债务前提下，支持和引导辖内银行机构开发运用供应链融资、订单融资、应收账款融资、存货融资等新型金融产品和服务，满足农村市场多样化和个性化的融资需求。推动农村中小金融机构回归支农支小本位，有序推进农村商业银行增资扩股，鼓励有条件的农村商业银行通过上市、兼并重组、发行二级资本债、专项金融债，提升支农支小能力和服务质量。探索建立农村新型经营主体信用基础信息库和农村新型经营主体信用授信模型。鼓励地方法人银行机构开展“三农”服务创新，探索建立贷后风险管理系统。鼓励金融机构开发适合“三农”特点、价格公允的产品和服务，推动厂房和大型农机具抵押、圈舍和活体畜禽抵押、动产质押、仓单和应收账款质押、农业保单融资等信贷业务发展，依法合规推动形成全方位、多元化的农村资产抵质押融资模式。全面推广“阳光信贷”，扩大授信农户的户数和金额。加快完善农业保险制度，推进农业保险扩面、增品、提标，支持保险机构开发地方特色险种。健全农村金融风险监测、预警和防范机制。(市财政局、金融监管局、发改委、农业农村局、银保监局、人民银行按职责分工负责)

5.促进工商资本有序入乡。深入推进“放管服”改革，进一步深化“不见面审批(服务)”改革和“证照分离”改革，加快实现为民(便民)服务中心和江苏政务服务网镇村站点全覆盖。鼓励工商资本稳妥有序进入农村市场，通过持有股权债权等手段支持优质涉农企业健康发展。支持龙头企业加强与开发性和政策性金融机构合作，推动城乡融合发展重大项目落地。支持搭建利用市场化资金的城中村改造合作平台。探索建立工商资本下乡“负面清单”制度、工商资本租赁农地监管和风险防范机制。(市发改委、政务办、市场监管局、财政局、农业农村局、自然资源和规划局、工商联、金融监管局、银保监局按职责分工负责)

(二)推进城乡基本公共服务普惠共享

6.推动城乡教育资源均衡配置。完善结对帮扶体系，开设城乡结对网上“互动课堂”，鼓励城乡学校开展“学校联盟”或“集团化办学”。建好乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校，优先保障留守儿童需求。成立农村公益性托幼组织，鼓励社会力量参与兴办托幼、文化补习、课后托管、文化娱乐等适应农村特点的公益性服务机构。支持各职业技术学校利用农村原有农校等闲置校舍教育资源，兴办专题服务当地农业农村发展的职业教育，推进农村职业教育深度融入地方产业链。根据需要，推动优质教师资源向乡村倾斜，稳步提高乡村教师待遇。推进义务教育教师“县管校聘”，建立以县为主、市域调剂、动态调整的编制管理机制，完善人力资源和社会保障部门核定岗位总量、教育部门自主分配的岗位管理模式。推动义务教育学校教师和校长县域内交流轮岗常态化，实行教师聘期制管理和校长任期制管理。落实幼儿园以县为主管理体制，开展公办幼儿园人员编制备案试点。(市委编办，市教育局、人社局、卫健委、市场监管局按职责分工负责)

7.健全乡村医疗卫生服务体系。实施全市农村医疗卫生服务保障水平提升行动，进一步提升医疗卫生服务体系整体效能。到2020年，实现县域内三级医院全覆盖，18家农村区域性医疗卫生中心力争全部达到二级医院标准，高邮市、仪征市县域内医共体实质性运行。到2022年，实现县域内妇幼保健院全覆盖。加快基层医疗卫生机构标准化建设，到2022年，全市村卫生室标准化建设实现全覆盖。实施基层医疗卫生单位公益一类财政保障、公益二类绩效管理，推行基层卫生人才“县管乡用”制度，稳步提升农村基层卫生人员工资水平。继续实施“双千人”定向培养计划，推动优秀卫生人才下沉共享。加大基层卫生人才招引力度，优化招聘流程，扩大农村卫生人才定向培养规模，保障定向委培乡村医生合理待遇，并建立持续增长机制。加大乡村公共卫生服务体系建设投入，健全突发公共卫生事件城乡联防联控机制和应急管理体系。深入推进城乡居民分级诊疗，优化分级诊疗服务体系，加大医保对基层首诊、逐级转诊和差别化报销比例引导力度，强化药品、价格等政策保障和信息化支撑，到2022年，县域内就诊率稳定在90%以上，支付给基层医疗卫生机构的医保基金稳定在年度支出总额的30%以上。将全民健身纳入城乡新一轮发展规划，做实做强乡镇体育总会、老年人体育协会、社会体育指导员协会等社会组织，广泛开展全民健身活动。(市卫健委、财政局、人社局、体育局、医保局按职责分工负责)

8.提升乡村公共文化服务能力。推动文化资源向乡村流动，继续组织各级艺术团体到基层举办公益性展示展演活动，丰富农民精神文化生活。深入实施基层公共文化服务效能提升工程，扎实做好省级服务效能提升示范点建设工作。推行公共文化服务参与式管理模式，推动服务项目与居民需求有效对接。推广政府和社会资本合作等模式，探索开展公共文化设施社会化运营试点。完善市县镇村四级公共文化设施网络，推动县级公共文化馆、图书馆总分馆制建设和村(社区)综合文化服务中心服务“标准化”建设全覆盖，推动农家书屋与县(市、区)图书馆通借通还、资源共享覆盖率达100%。深化拓展新时代文明实践中心试点建设，加快发展农村志愿服务组织，常态化专业化社会化开展文明实践活动。加强农村思想道德建设，加大文明村镇、文明家庭等建设力度。加大《扬州市乡村文明新风十项准则》宣传贯彻力度，推进移风易俗，推进乡风文明建设，焕发乡村文明新气象。按照“保护优先、兼顾发展、合理利用、活态传承”的原则，到2022年有效保护50个左右的传统村落和传统建筑组群。(市委宣传部，市文广旅局、住建局等按职责分工负责)

9.完善城乡统一的社会保障制度。建成覆盖城乡的养老服务体系。贯彻落实城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。完善统一的城乡居民基本医疗保险和大病保险制度，强化提高人民健康水平的制度保障。健全城乡社会救助兜底保障体系。完善最低生活保障制度，健全低保标准增长机制，优化低保对象认定和审核审批办法，制定支出型贫困家庭认定办法。落实特困人员救助供养制度。健全农村困境儿童、留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系，加强对符合条件的留守人员的法律援助，推动法律援助覆盖人群逐步拓展至低收入群体。建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴动态调整机制。逐步实现城乡居民补贴标准统一。(市人社局、民政局、司法局、医保局、妇联、残联等按职责分工负责)

(三)构建城乡人居环境和乡村善治新格局

10.加强城乡发展统筹规划和布局。发挥规划引领作用，强化“多规合一”，科学编制市县国土空间规划，统筹划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界。编制实施覆盖市县全域的城乡基础设施建设布局规划，强化片区整体规划理念，形成统一规划布局重大基础设施、重大产业和社会发展项目的城乡建设新格局。优化镇村空间布局，完成镇村布局规划编制，明确集聚提升类、特色保护类、城郊融合类、搬迁拆并类、其他一般类等村庄分类，统筹推进各类镇村产业发展以及基础设施、重要市政公用设施等建设及布局。持续推进“四好农村路”建设，宝应县、江都区建成江苏省“四好农村路”达标县。加快推进通特色田园乡村、乡村旅游景区、农业产业园区、规划发展村庄的等级公路改造提升。大力推进城乡客运一体化工作，优化城乡客运经营机制，完善城乡客运线网结构，科学合理配置运力班次，加快发展乡村旅游直通车等个性化客运服务，服务城乡居民便捷出行。加大农村生态环境治理投入，全面推进美丽宜居村庄建设和省级特色田园乡村建设，做好农业面源污染和生活污水治理，加快推进村庄污水处理设施建设与运维，积极开展水污染防治“全域治理、全河(湖)达标行动”。按照“三整治两提升”要求推动被撤并乡镇原镇区环境整治全覆盖。强化农村生态环境监管，深化生态环境保护综合行政执法改革。(市发改委、自然资源和规划局、交通局、住建局、农业农村局、财政局、生态环境局、水利局按职责分工负责)

11.推动城乡基础设施一体化建设和管护。建立城乡基础设施一体化规划、建设、管护机制。继续推动农村基础设施建设提档升级，推动重要市政公用设施向城市郊区乡村和规模较大中心镇延伸，推动城乡基础设施互联互通。健全完善乡村基础设施分级分类投入建设机制。支持有条件的地方将城乡基础设施项目整体打包、一体化开发建设。加强城乡殡葬服务设施建设，大力推进节地生态葬。在巩固区域供水全覆盖的基础上，完成全市所有自来水厂深度处理改造任务，从合格供水向优质供水转变。加快实现全市建制镇污水处理设施全覆盖、全运行，进一步提升城镇生活污水收集率、处理率。加快市域内乡镇天然气全覆盖，全面实现“气化扬州”建设目标。加快推进农村综合服务中心、文化广场等公共场所wifi全覆盖，加大手机终端办事服务软件开发应用和推广普及力度。深化农村公路管理养护体制改革，逐步实现农村公路列养率100%，农村公路通行条件和路域环境明显提升。推动将城乡道路、河湖治理工程等公益性设施管护和运行投入纳入一般公共财政预算。(市住建局、交通局、发改委、财政局、水利局、民政局等按职责分工负责)

12.推进乡村治理现代化。推进乡镇(街道)治理体制改革，完善职能定位，厘清职责权限，优化机构设置，切实加强乡镇(街道)党的建设、服务经济发展、提供公共服务、实施综合管理、指导基层自治、统筹社区建设、动员社会参与、维护社区和谐等职能，提高乡镇(街道)服务和治理水平。深化网格化精细化治理，科学设置乡村治理网格，健全网格动态调整机制，全面推动警格、网格融合共治;厘清网格职能，推行有限巡办分离机制，充分发挥网格发现问题、征集诉求、监督办理和矛盾调处职能;完善网格化组织运行架构，建立市县乡三级实体化指挥调度中心，构建市级统筹、县级主战、乡级实战的工作体系;加强网格员队伍建设，以村(社区)为单位，明确一名专职联络员负责网格日常运行工作，增强基层综合服务管理效能。完善村(社区)治理体系，建立健全以基层党组织为领导核心，村(居)委会为主导，村(居)民为主体，村(居)务监督委员会、村(居)股份经济合作社、业委会、物业公司、驻村(社区)单位、群众团体、社会组织等共同参与的城乡社区治理架构。深入开展民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督实践。推进村党组织书记、村委会主任“一肩挑”，2020年底“一肩挑”比例达70%。全面落实村党组织书记兼任村级集体经济组织、合作经济组织负责人。全面加强村务监督委员会建设，充分发挥其在村务决策和公开、资产管理、工程项目建设等事项上的监督作用。规范村办财务管理工作，落实村主办会计异地交流。完善村(居)务公开制度，推进村(居)务事项从结果公开向全过程公开转变。培育发展社会组织，加快发展生活服务类、公益慈善类和居民互助类社区社会组织，完善政府购买服务机制，引导社会力量参与基层社会治理。(市委组织部、宣传部、政法委、编办，市公安局、民政局、司法局、财政局、住建局、城管局、农业农村局、政务办等按职责分工负责)

(四)激发乡村经济活力

13.推动科技成果入乡转化。推动农业重大技术协同创新，构建现代农业产业技术体系。依托“一校两所”(扬州大学、里下河农科所、省家禽科学研究所)，开展农业科技攻关和科技创新，推进农业科技成果在扬州本土落地。支持有条件的农业龙头企业联合高校院所建立企业重点实验室、工程技术研究中心，积极推进生猪选育、江豚保护、稻麦育种、家禽基因保护等农业科技实验室建设。加快扬州(高邮)国家农业科技园等农业科技园区建设，大力招引农业高新技术企业到园区落户。支持现代农业产业技术体系示范基地开展新品种、新技术、新模式、新产品、新装备综合示范。培育一批本地涉农高新技术企业，到2022年全市涉农高新技术企业突破50家，农业科技型企业突破100家。建立省级农业园区、农村科技服务超市与星创天地相结合的“1+1+N”农业科技推广机制与服务模式。依托各类农业科技服务载体，用实用好科技特派员制度。加强对农业科技人员成果转化推广激励。深化基层农技推广体系改革建设，探索公益性和经营性科技推广融合发展机制，推动农技人员通过技术转让、技术服务和技术入股等形式与农村实体结成利益共同体，允许农业科技人员通过提供增值服务合理取酬。(市农业农村局、科技局、人社局按职责分工负责)

14.保护支持现代农业优先发展。优化产业结构、提高质量效益、创新路径模式，加快构建具有扬州特色的现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业农村经济创新力、竞争力和全要素生产率。深入推进优质粮食工程，保持播种面积和产量基本稳定。坚持农机农艺、机械化信息化融合发展，推进农业机械化转型升级，实现全市粮食生产全程机械化整建制推进。规范实施农机购置补贴及秸秆还田惠农政策，加大农机新装备新技术推广力度，重点建设一批粮食生产农机农艺融合示范点。积极探索农机社会化服务新模式，培育“全程机械化+综合农事”等新型服务主体。积极发展多种形式农业适度规模经营，培育壮大家庭农场和农民合作社，推进规范提质，加强运行监测，提升管理水平。到2022年，全市力争建成省级农业专业合作示范社50个、省级示范家庭农场100个。(市财政局、农业农村局、自然资源和规划局、发改委等按职责分工负责)

15.加强新产业新业态培育。深入推动农村一二三产业融合发展。大力发展乡村旅游、休闲农业、观光农业、农业电商等新产业新业态，每个县(市、区)重点打造1-2个具有县域特色的农旅融合示范点。提升乡村旅游公共服务能力，积极满足外来旅游者公共服务需求。因地制宜推动乡村现代商业、休闲娱乐设施建设，丰富乡村休闲娱乐生活。支持农业农村电子商务发展，提升乡镇电商园区运营服务水平，积极培育优质电商企业和网销产品，到2022年全市农业电商年销售额达80亿元。完善城乡物流配送服务体系，构建覆盖县、乡、村三级的农村物流节点体系。积极培育农村物流服务主体，全面提升农村物流服务能力和水平。进一步整合交通运输、邮政、商贸、供销等物流资源，合力推进农村物流“多点合一、资源共享”。在年度新增建设用地计划指标安排支持乡村振兴的5%比例计划中，列支乡村新产业新业态发展用地，鼓励盘活使用存量建设用地保障乡村新产业新业态项目落地。(市农业农村局、发改委、文广旅局、商务局、交通局、自然资源和规划局等按职责分工负责)

16.建设城乡产业协同发展平台。围绕6个50亿元产值连片特色产业基地，持续打造各具特色的农业全产业链。加强农业产业园区建设，重点培育10个市级农业产业示范园区、提升3个省级示范园建设水平，力争再创1个省级示范园。完善小城镇联结城乡的功能，高质量推动特色小镇、农村产业融合发展示范园和农业产业强镇建设，强化政策激励，加强用地和财政建设性资金保障。探索美丽乡村的特色化差异化发展方式，加快推动特色田园乡村建设成为立足乡土社会、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的美丽乡村典范。到2022年，以自然村为单元，规划建设和重点培育特色田园乡村建设试点20个。(市发改委、农业农村局、住建局按职责分工负责)

17.推动生态产品价值实现。加强耕地质量保护，加快受污染耕地安全利用和治理修复，确保受污染耕地安全利用率达90%以上。完善排污权交易市场机制，根据省统一部署，开展排污权有偿交易和使用。建立完善用水权、碳排放权交易等市场化运作机制。探索建立多元化生态保护补偿机制，稳步推进补偿扩面提标，实现公益林、湿地、水源地等重点领域和重点生态功能区生态保护补偿全覆盖。探索开展生态产品价值核算和供给水平测算，为推动生态产品价值实现提供支撑。(市农业农村局、生态环境局、自然资源和规划局、发改委、财政局、水利局按职责分工负责)

18.加强乡村文化保护利用。深入开展乡村非物质文化遗产项目普查，挖掘乡村非物质文化遗产资源，完善非物质文化遗产资源数据库，到2022年具有重要历史、文学、艺术、科学价值的非遗代表性项目完好存续率达到70%以上。推进非物质文化遗产区域性整体保护，推动在大运河扬州段沿线打造1-2个文化生态保护区。依托民间艺人、非遗传承人，打造一批乡村小剧场、非遗小工坊。在特色田园乡村、美丽宜居村庄建设过程中，注重挖掘乡村特色文化符号，使乡村成为有历史记忆、地域特色的文化之乡、精神家园。(市文广旅局、住建局、人社局、自然资源和规划局等按职责分工负责)

(五)推动农民收入持续稳定增长

19.提高农民工资性和转移性收入。加快建立城乡一体、功能完善、机制健全、运行有序、服务规范的人力资源市场，深入推进城乡公共就业创业服务体系均等化，逐步实现城乡居民同工同酬同待遇。加大返乡入乡人员创业扶持力度，积极搭建乡村创新创业平台，加快建设一批农村创新创业园区(基地)和农村创新创业人员孵化基地。实施新生代农民工职业技能培训、现代职业农民培训工程。进一步健全农民补贴实施管理制度，探索建立普惠性农民补贴长效机制。支持符合条件的农业产业化规模化项目加快发展。(市人社局、农业农村局、财政局、发改委、教育局按职责分工负责)

20.提高农民经营性收入。鼓励支持发展绿色、有机和地理标志农产品，探索推进“扬字号”优势特色农产品公用背书工作。着力构建紧密的利益联结机制，创新收益分享模式，强化利益联结保障，引导农业龙头企业等各类新型经营主体采用“订单收购+分红”“土地流转+优先雇佣+社会保障”“农民入股+保底收益+按股分红”等多种利益联结方式，让农民更多分享加工、销售环节的增值收益。加大新型农业经营主体培育力度，培育壮大农业综合服务商、农民合作社、家庭农场和基层供销社，推进区域性现代农业综合服务平台建设，创新经营服务方式，提升综合服务水平，增强农民增产增收能力。(市农业农村局、财政局、自然资源和规划局、供销社按职责分工负责)

21.提高农民财产性收入。加快完成全市农村不动产权籍调查工作，建立健全农村不动产登记基础数据库，积极做好农村不动产登记发证工作，为促进增加农民财产性收入奠定基础。总结推广仪征农房抵押试点工作成果，积极稳妥推进农村不动产抵押融资工作，帮助盘活农民资产，增加农村投资。持续深化集体产权制度改革，稳步推动集体经营性资产以股份或份额形式量化到人、固化到户，抓好成员界定、股权量化、机构设置、章程完善、收益分配等关键环节，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制，试点集体建设用地基准地价制定。(市农业农村局、财政局、自然资源和规划局等按职责分工负责)

22.高质量打赢脱贫攻坚战。巩固脱贫成果，持续落实“三保五助”政策，统筹实施就业扶贫、产业扶贫、消费扶贫、社会扶贫等措施，进一步提升脱贫攻坚质量。加强排查监测，对标全国扶贫普查要求，加强监测预警，加大对边缘户的排查力度，做到早发现、早帮扶。组织实施新一轮产业扶贫项目，确保扶贫资产收益长期稳定。研究脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的实施路径，推进仪征市开展建立解决相对贫困长效机制试点工作。(市扶贫办、农业农村局、财政局等按职责分工负责)

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署。市委市政府将成立由分管领导任组长的城镇化工作暨城乡融合发展工作领导小组，加强统筹指导、分工协作和跟踪督导，合力推进城乡融合发展各项工作。选择有一定基础的县(市、区)建设城乡融合发展试验区，切实发挥试点引路作用。各地区各部门要统一思想，深刻认识建立健全城乡融合发展体制机制的重要意义，研究制定具体实施方案和配套改革措施，整合力量、扭住关键、精准发力，扎实有序推动各项工作任务落地落细落实，努力推动城乡融合发展工作走在全省前列。

来源：扬州市人民政府