扬州市：关于更大力度赋能全市开发园区“二次创业”高质量发展的若干措施

为深入贯彻习近平总书记关于对外开放、长三角区域一体化发展系列重要指示精神，充分发挥开发园区改革开放排头兵和转型升级主阵地作用，进一步推动全市开发园区方向再聚焦、动力再提升、改革再出发、政策再创新，在新一轮高质量发展中创造优势、赢得主动，现提出以下措施。

一、坚持高点定位，明确发展方向

1.总体要求。全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，完整准确全面贯彻新发展理念，紧紧围绕市第八次党代会提出的省级以上开发园区“千亿”抓进位的要求，进一步深入贯彻《关于推进全市开发园区“二次创业”高质量发展的意见》(扬发〔2020〕47号)各项举措，更加聚焦破除资源要素制约，释放园区发展活力，加快开发区开放创新、科技创新、制度创新，重塑和再造开发区新发展形态、新发展能力、新发展模式、新发展路径，为扬州经济转型升级高质量发展注入新动能。

2.发展目标。到2025年，全市各类开发园区开票销售突破10000亿，其中扬州经济技术开发区、仪征经济开发区突破2000亿，江都经济开发区突破1500亿，宝应经济开发区、高邮经济开发区突破1000亿，扬州高新技术产业开发区突破700亿，维扬经济开发区、高邮高新区、江都高新区突破500亿，广陵经济开发区突破400亿，杭集高新区突破200亿;进入全国同类别100强开发区2家(其中50强1家);进入全省同类别10强开发区不少于2家，省经济类、高新类开发区考核综合排名平均进位5位(比2021年)以上;地区生产总值、一般公共预算收入、工业开票销售、工业入库税收占全市比重，比2021年提升5个百分点，制造业利用外资占全市利用外资总量达40%，全市开发园区有效高新技术企业数超过1000家。全市产销规模过500亿元以上企业1家，300亿元以上的5家，100亿元以上的20家，50亿元以上的30家。

二、注重规划引领，统筹发展布局

3.全面优化园区规划。依据国土空间总体规划，编制全市开发园区发展总体规划，引导园区进一步明晰产业功能定位，划定园区发展范围，优化园区产业布局和空间布局，制定项目准入条件和园区开发建设标准，推动园区功能优化、产城有机融合、环境品质提升。编制开发园区详细规划，合理配置产业发展、生活居住、公共服务等各类用地比例，原则上园区内产业用地比例不少于60%，新出让工业用地容积率不低于1.2，高标准厂房类工业用地容积率一般不低于2.0，按工业用地管理的研发项目用地容积率一般不低于2.5，配套用地应统一规划、集中布局、整体运营、共享共用。支持园区低效用地盘活后优先用于发展战略新兴产业、生产性服务业等新产业新业态，严格控制将产业用地调整为房地产开发用地。〔责任单位：市自然资源和规划局，市商务局，市发改委，市住建局，市科技局，市工信局，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

4.统筹推进优化整合。按照集聚集约发展要求，稳妥有序推行“一区多园”管理模式。在同一县级行政区划内，以1家省级以上开发园区为主体，整合区位相邻、产业相似的乡镇工业集中区、特色产业园，实施统一管理、统一规划、统一建设、统一招商、统一考核。在依法合规前提下试点探索乡镇工业集中区以集体建设用地使用权参股形式与省级以上开发区共同设立开发公司，分享发展收益。鼓励沿江开发园区通过合作共建、投资入股等方式在沿河地区建立“园中园”，推动市内制造业有序梯次转移。对于沿河开发园区在沿江地区建立企业总部、研发机构，项目形成的税收、工业开票、实际利用外资、外贸进出口等指标，双方按一定比例分享。〔责任单位：市委编办，市自然资源和规划局，市商务局，市科技局，市工信局，市财政局，市税务局，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

5.加快“区港联动”发展。加强市开发区、仪征、广陵、江都开发区基础设施、产业布局与长江沿线相关开放码头建设的呼应，加快发展临港产业集群，通过“区港联动”，形成港产城一体化发展的新格局。扬州港重点发展集装箱、高端装备业务，兼顾城市生活和城市建设物资，仪征港重点发展石油及制品、液体化工等业务，江都港重点发展大宗散货、件杂货业务，到“十四五”期末，扬州港实现货物吞吐量1.6亿吨，集装箱吞吐量突破百万标箱。坚持江河海联动，加强与上海港、江阴港、太仓港互动联系，加密集装箱航线，加快融入长三角港口群。积极探索“综保区保税、退税功能前移”“港区口岸功能后延”运作机制，高起点规划建设10平方公里的区港联动核心区。鼓励全市企业进出口从扬州港通关，综合利用好扬州综合保税区“加工制造中心、研发设计中心、物流分拨中心、检测维修中心、销售服务中心”的政策优势。加快申报进口药品指定口岸，推动冰鲜水产品、水果等特定商品指定监管场地建设，形成特定商品港区联动发展。〔责任单位：市交通局，扬州经济技术开发区，扬州港务集团，扬州海关，扬州边检站，扬州海事局，市商务局，市科技局，市财政局，市人行，市税务局，沿江县(市、区)人民政府〕

三、强化要素保障，加快项目落地

6.深化园区用地方式改革。坚持项目跟着规划走、土地要素跟着项目走，统筹调度土地指标，强化分级保供、市区统筹的指标分配机制，保障市区重大产业项目落地需求。改进土地供应方式，鼓励采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应产业用地，鼓励以“标准地+双信地+定制地”模式出让产业用地，提高园区土地配置效率。加强入园企业投入产出效益分类监管，原则上沿江园区新入园项目亩均投资强度不低于400万元、亩均税收不低于25万元，沿河园区新入园项目亩均投资强度不低于350万元、亩均税收不低于20万元，并将项目总投资、达产期、开票销售收入、税收、履约保证、违约处置等内容作为刚性条件列入投资监管协议，通过市重大项目全生命周期管理平台加强履约监管。建立工业企业资源利用综合评价机制，正向激励、反向倒逼，推动企业转型升级;突出亩产论英雄导向，对亩均税收“高产田”和“低产田”实施差别化资源配置，实行优胜劣汰、退二优二。严格落实差别化水价、惩罚性电价和差别化电价政策，进一步淘汰落后产能，倒逼企业转型升级。积极运用市场手段处置闲置低效用地，提高行政手段处置闲置低效用地的能力，属地政府分别建立自然资源与规划、市场监管、税务、应急管理、城管、供电、银行等单位共同参与的联动机制，针对性、个性化制定处置方案，提高工作的精准性、实效性。探索司法手段处置低效闲置用地的路径，大力支持司法机关依法参与处置工作，试行通过法律渠道处置闲置低效用地。支持国有企业在开发园区建设多层厂房、高标准厂房，并充分利用地下空间，减少占地规模。〔责任单位：市自然资源和规划局，市住建局，市工信局，市税务局，市发改委，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

7.强化资金支持力度。在现有市区财政体制下，自2022 年起，三年内市财政每年对区级增量财力集中比例减少10%，通过专项转移支付方式支持各区用于开发园区招商新建项目。现有的市级支持工业技改、科技创新、现代服务业等财政引导资金向园区倾斜。各县(市、区)财政参照市级政策，制定本地区支持园区发展的政策。设立不少于100亿元的市级母基金，积极推动各类基金整合，不断做大基本盘，形成市、县(市、区)和园区联动的投资基金体系。市级母基金立足国家级园区、兼顾省级园区开展业务，主要投资于对产业发展具有基础性、战略性、引领性作用的重大招商引资项目，以及具有先导性、成长性、枢纽性的科技创新项目。鼓励各开发园区与知名投资机构和产业资本合作，成立市场化产业投资基金，重点引进优势产业补链固链强链项目，加大对开发园区企业的孵化和投资力度。引导社会资本参与在开发园区设立股权投资机构和对园区企业投资，按规定享受我市股权投资发展相关政策，实现资本、产业“双招双引”。〔责任单位：市财政局，市税务局，市工信局，市科技局，市发改委，市金融监管局，金融集团，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

8.提升基础设施建设。全市各开发园区要高标准整体规划基础设施建设，配套电力、燃气、供热、供水、通信、道路、消防、防汛、治污等设施，并将为企业服务的公共信息、技术、物流等服务平台和必要的社会事业建设项目统筹布局。坚持基础设施建设适度超前，实现与城市基础设施建设和公共服务设施建设有机衔接、联动发展。各开发园区要加大环境整治力度，围绕美化、绿化、亮化，抓点、控线、保面整治，不断提高园区环境卫生和精细化管理水平。充分利用5G、大数据、工业互联网等新型基础设施赋能园区发展，构建安全融合、经济高效的信息基础设施和服务体系。〔责任单位：市住建局，市生态环境局，市城管局，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

9.强化人才支撑。鼓励开发园区出台个性化人才引进和激励政策，支持开发园区设立市场化运作的人才专项基金，建设人才公寓，打造高能级人才服务和人力资源配置综合体。提升江苏扬州人力资源产业服务园建设水平，建成3家市级人力资源服务集聚区，为人才提供一站式、保姆式服务。扩大职业院校培训规模，推广“工学一体化”“职业培训包”“互联网+职业培训”等先进培训方式，加大职业院校毕业生留扬工作比例的考核。支持企业设立职工培训中心，开展形式多样的岗位技能提升培训和转岗转业培训，并将符合条件的优先列入高技能人才培训基地建设范围，政府对企业的奖补进一步向企业引才、招工上聚焦，支持职业院校大力开展社会化技能培训，建设产教融合实训基地和公共实训基地。〔责任单位：市委组织部，市人社局，市住建局，市教育局，市科技局，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

10.强化能耗和排污指标统筹。推动开发园区低碳化、循环化、集约化发展，争创省级以上绿色园区。强化能耗强度刚性约束，用好新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制政策，大力推动现有能源系统绿色改造，在新建项目中优先使用光伏、风电等可再生能源，减少对传统能源依赖，鼓励开发园区利用房顶等资源建设分布式光伏电站，到“十四五”末，单位GDP碳排放强度下降5%，非电行业煤炭消费比重下降至25%左右，非化石能源消费比重提高到15%左右。对重点企业实行能耗和污染物排放指标年度计划管理，每年依法依规淘汰一批高能耗、高污染企业和落后产能，鼓励低端低效产能加快退出，实施一批节能改造工程和工业污染治理提标改造工程，腾让能耗、排污和产能指标由市级统筹。积极支持企业参与用能权交易，推动排污权交易市场实质化运营。〔责任单位：市发改委，市工信局，市生态环境局，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

四、激发创新活力，助推转型升级

11.推动园区科创产业发展壮大。引导省级以上开发园区深耕主导产业、培植新兴产业、集聚创新要素。支持各园区全面加强与央企省企、大院大所、行业协会的合作，共同做优做强主导产业链，形成每个产业都有一个专项基金、一个产业联盟、一个专业园区、一个国家级研发机构和若干专项研发机构相互支撑的新局面，全面提升产业质态。对园区引进的符合我市产业布局的重大科技创新平台，其建设运营费用由市、县(市、区)两级财政按照1∶1比例共担，以“一事一议”方式给予支持(市级财政最高支持1亿元)。对园区企业获批省科技成果转化专项资金创新型产业集群培育试点项目的，地方配套经费由市、县(市、区)两级财政按照1∶1比例共担。〔责任单位：市科技局，市发改委，市商务局，市工信局，市财政局，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

12.推动园区创新主体梯队培育。坚持引培并进，实施高新技术企业培育行动，培育壮大以高新技术企业、“准独角兽企业”、“瞪羚企业”、高精特新小巨人企业、科创板、创业板和北交所上市企业为引领、梯次并进的创新矩阵。支持园区企业与高校院所、科研机构共建创新联合体，参与重大科研项目攻关。落实高企培育奖励政策，对境内外上市和“新三板”挂牌的企业及省市级独角兽(培育)、瞪羚企业给予奖励，对全市创新型企业前20强，科技计划项目申报数可不受限制;对建立省产业技术研究院企业联合创新中心的，由市、县(市、区)两级财政按照1∶1的比例对省拨经费进行配套支持。〔责任单位：市科技局，市工信局，市金融监管局，市财政局，市税务局，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

13.推动园区创新载体提质增效。支持园区招引建设孵化载体，并通过飞地经济、异地孵化等方式，孵化高科技成果，拓展产业发展空间，打造“众创空间+孵化器+加速器+产业园”的全过程创新创业孵化链条。对省级以上科技企业孵化器、众创空间，每年按照科技型企业入驻数、孵化高企数、公共科技服务平台服务绩效、创投基金投资额、税收贡献、国家及省绩效等次等因素，给予单个载体运营机构最高300万元奖励;对经认定在扬州行政区划外设立的“创新飞地”发生的前三年租金，分别给予50%、30%和20%补贴，每年最高不超过300万元。〔责任单位：市科技局，市商务局，市税务局，市财政局，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

14.推动园区制造业企业“智改数转”。围绕园区重点产业链，按照“一链一库一图一方案”加快推进产业链数字化转型。实施“上云用数”“智能化改造”等“智改数转”项目，推进园区龙头骨干企业创标杆，中小企业数字化提升。分行业、分规模、分阶段为园区制造业企业开展“数字画像”诊断服务，建立重点企业“一企一档”数字档案，通过政府采购，为企业提供免费诊断，解决企业“不会转”“不敢转”“不愿转”的问题。建立“智改数转”服务商资源池，推进重点园区5G网络等数字化管理和服务体系全覆盖。围绕企业工业软件应用、电子商务、移动办公、数据存储、高性能计算等“云板块”，积极构建“园区云”，通过“园区云”建设辐射带动企业数字化转型。〔责任单位：市工信局，电信公司，移动公司，联通公司，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

五、完善体制机制，提升建管水平

15.创新建设运营模式。鼓励开发园区探索建设、运营、招商、管理和园区服务的市场化模式，引导各类社会资本支持开发园区公共服务平台建设和产业发展。鼓励社会资本在现有开发园区中投资建设、运营管理特色产业园，积极探索合作办园的发展模式。明确1家市级国有集团公司转型参与开发园区建设，通过与各开发园区合资设立子公司，重点从事园区闲置低效用地收购及再开发、标准厂房建设及运营等业务。更大力度推动开发园区现有国企改革步伐，做大公司资产规模和业务收入，积极推动集团公司进入资本市场。〔责任单位：市国资委，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

16.优化审批体制。市政府将工业用地审批权委托市经济技术开发区和各区政府行使，支持各县(市)政府将工业用地审批权委托辖区内省级开发园区行使。优化投资项目前期审批流程，在土地出让阶段，对六大主流事项实行并联预审，优化流程，持续提升投资建设便利度。建立投资促进体系，鼓励开发园区设立“一站式”服务平台，优化投资行政审批流程，对涉及工业项目投资建设行政审批事项，除明确由市级以上主管部门审批的，全部授权到省级以上开发园区审批。深化“放管服”改革，按照“应放必放，能放则放”的原则，依照法定程序向开发园区下放同级人民政府相应的经济管理权限。在条件成熟的省级以上开发区设立行政审批局和综合执法局。〔责任单位：市自然资源和规划局，市住建局，市委编办，市司法局，市政务办，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

17.优化管理体制。对不同发展阶段的开发园区实行差别化的管理模式，根据实际情况探索与乡镇(街道)实行不同类型的融合管理模式。宝应开发区、高邮开发区、江都开发区、扬州高新区要进一步完善“区镇合一”管理体制，在发挥行政功能时保持开发区体制优势。仪征开发区、广陵开发区、维扬开发区、杭集高新区、高邮高新区要科学界定与乡镇(街道)在规划建设、资源利用、税收财政、社会管理等方面的权责关系，建立分工合理的权责清单。鼓励处于发展建设中的开发园区推行或重构“管委会+开发公司”模式。开发园区精简整合职能机构，严格控制开发园区内设机构，实行“扁平化”管理，承担经济管理、科技创新和营商环境打造等职责的职能机构比例不低于60%。〔责任单位：市委编办，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

18.优化内部机制。省级以上开发园区党工委书记可由所在县(市、区)专职常委担任或其他党政班子成员兼任。在全市范围内选配省级以上园区主要负责人并推动交流任职。探索建立开发园区与市直、县直机关干部和乡镇(街道)干部多向交流机制，每年选拔一批懂经济、会管理、有干事创业激情的优秀干部到开发园区任职、挂职。探索绩效薪酬和岗位管理制度，开发园区公务员、事业人员执行国家和省规定的工资制度，其他人员核定岗位员额总量，在工资总额范围内以岗定酬、按绩定酬，鼓励拉开差距，员额总量根据动态调整并按程序报批，年度薪酬总额根据综合考评结果挂钩浮动核定。科学合理确定考评指标体系，围绕招商引资、项目建设、发展质量、争先进位等指标，实行差异化考评，确保开发园区聚焦主责主业。强化考核评价结果运用，开发园区考评结果纳入当年县(市、区)、功能区高质量发展绩效考核评价加分项;与当年开发园区薪酬总额挂钩，一、二、三等次的薪酬系数分别为1.2、1.1、1.0。对任期内连续两年排名末位的开发园区主要负责人进行调整。〔责任单位：市委组织部，市委编办，市人社局，市商务局，市统计局，市科技局，市工信局，市发改委，市税务局，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

六、强化组织领导，推进工作落实

19.加强组织领导。从相关部门抽调人员，实体化、日常化运作全市开发园区“二次创业”高质量发展领导小组，统筹协调开发园区在发展过程中遇到的重点问题，定期召开会议，研究解决重大事项。成立政府智库，特聘专业分析师、研究专家、高校教授等作为“智囊团”，助力科学决策。〔责任单位：市委办公室，市政府办公室，市商务局，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

20.严格督查推进。市委、市政府督查室要加强对园区“二次创业”的督查，对落户园区的全市重特大项目进行全过程的跟踪。全市各级纪检监察机关充分发挥监督保障执行、促进完善发展作用，进一步完善开发园区重大项目决策容错纠错机制，加强对开发园区相关政策落实情况的监督检查，压紧压实工作责任，护航园区“二次创业”高质量发展。〔责任单位：市委办公室，市政府办公室，市纪委监委，各县(市、区)人民政府，扬州经济技术开发区、生态科技新城管委会〕

来源：扬州市人民政府