洛阳市城市更新试点工作实施方案

2022-05-12 15:40:32 城市更新政策

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为加快我市城市建设,全面提升城市发展质量,促进经济社会持续健康发展,根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》和《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科〔2021〕63号)精神,结合我市实际,制定本方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届历次全会以及中央城市工作会议精神,认真落实习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话和重要指示精神,以文化复兴、产业转型升级与提升民生保障为重点内容。保持城市格局尺度,保护洛阳古都风貌,复兴城市历史文化;有机活化更新资源,注重提升功能,升级城市产业;统筹布置,集散为整,补齐城市短板,完善公共服务配套,提升人民生活品质。建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市,助力洛阳全面加快国家区域性中心城市建设,打造具有文化凝聚力的历史文化名城,带动中原城市群高质量发展。

二、基本原则

(一)坚持以人为本,突出有机更新。坚持人民城市人民建,人民城市为人民。以民生问题为立足点和出发点,聚焦民众痛点问题,尊重民意,立足解决人民需求,优化公共服务设施和基础设施布局。突出有机更新,防止大拆大建,鼓励微更新、细改造,将腾退空间资源优先用于公共服务设施建设,切实改善群众居住环境。大力倡导生态、宜居、健康、运动、文明的理念,创造优良人居环境。

(二)坚持保护为先,做好文化传承。坚持延续历史文脉,坚定文化自信。彰显洛阳十三朝古都、工业遗存资源丰厚等地方特色,做好“保护、传承、利用”三篇文章。坚持应留尽留,注重城市文脉传承和城市肌理延续,保留洛阳特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”,妥善处理好保留城市记忆和彰显城市风范之间的关系。加强对地域文化的内涵研究、载体拓展及品牌宣传,将历史文化元素融入城市建设,坚持以文化促产业、创品牌,推动文化与新兴产业紧密融合。

(三)坚持共同缔造,加强多元协同。坚持“美好环境与幸福生活共同缔造”理念,转变政府职能,推动由“开发方式”向“经营模式”的思路转变,探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。注重协调各类存量资源,加大财政支持力度,吸引社会优质企业参与运营,鼓励现有产权主体出资参与微改造。完善共谋、共建、共治、共评、共享的社会治理制度,形成决策“最大公约数”。通过开放市场、吸引投资助力城市更新行动,充分调动企业及居民参与城市有机更新的积极性。

三、工作目标

立足洛阳历史文化积淀深厚、近现代工业遗产丰富、老旧小区改造成效显著等资源优势,开展“以文化复兴为导向,产业转型升级为重点”的城市更新综合性试点。从兴文化、促产业和惠民生三个维度,选择规模适宜的特色项目,创新投融资模式,探索符合洛阳实际的城市更新组织机制和管理制度。针对不同文化价值和民生需求项目,提出相应的更新改造技术方法和实施路径,打造政府、市场和公众多方共赢的洛阳城市更新样板。

(一)彰显城市风貌特色。全维展现“五都双城”历史文化空间格局,将城市风貌系统与大运河、丝绸之路、万里茶道等历史文化资源有机结合,通过城市骨架传承脉络、弘扬精神,积极担当“一带一路”文化交流点和开放先锋城市。塑造特色,提升品质,探索自然及历史资源活化与城市有机更新建设相结合的双赢路径。

(二)激发文化遗产活力。通过大遗址和工业遗产的保护利用,进一步推动城市有机更新与城乡融合发展。实现文旅文创融合创新和文化品牌实力的显著提升。保护与利用并重,加强对大遗址的保护与管控,积极有效的对文化遗产开展精细化调研与科学评估,搭建智慧管控平台、建立有效的管理机制,确保规划的科学衔接与落实。

(三)促进产业转型升级。激活城市低效利用空间,植入新的使用价值,增强人群吸引力,促进产业转型升级。积极探索、引入产业转型升级政策,通过土地功能多样化利用等多种模式提升存量空间资源使用效率。产业发展充分遵循城市历史文化保护发展需求,实现“以城带产、以产促城”的高效布局。

四、实施步骤

(一)顶层设计阶段(2022年6月底前)

根据住建部要求,系统梳理我市城市更新工作已出台的政策和已实施的有代表性的城市更新项目,谋划城市更新试点重点项目和工作计划,编制洛阳市城市更新专项规划,明确试点目标、细化工作任务、落实责任单位,开展城市更新系列技术标准制定和编制。

(二)稳步推进阶段(2022年7月至2023年底)

按步骤和节点推进相关工作,启动建设一批城市更新试点项目,预计总投资约886亿元,其中政府投资约256亿元,社会投资约630亿元。2022年计划投资497亿元,2023年计划投资389亿元。至2023年底前建成一批具有示范效应的城市更新项目,完善城市更新政策体系,动态改进各项工作,不断丰富完善城市更新的方法、路径、举措、机制,形成可复制、可推广的“洛阳经验”。

(三)巩固提升阶段(2024年以后)

健全洛阳市城市更新运行机制,持续推动后续城市更新实施工作,不断总结优化城市更新实施中工作机制、技术方法和实施路径,形成城市更新长效机制。

五、工作内容

(一)以文化复兴为导向,探索历史文化资源活化利用与城市产业转型升级协调推进的组织机制和管理制度。

1.加强顶层规划编制。强调“规划引领、有序实施”,结合城市体检评估结果及试点项目经验,编制《洛阳市城市更新专项规划》,在顶层设计方面加强城市更新工作指导,从更新功能、更新强度、空间管控、专项控制以及近期重点工作与更新时序等方面全方位布局城市更新工作。

2.片区单元统筹联动。基于历史格局和文化特色划定5个文化统筹片区、3条历史文化廊道、117个城市更新单元。以城市体检为基础,通过组织区域评估,开展更新区域问题诊断,科学划分更新单元。明确单元内更新需求、功能优化和环境品质提升的目标,确定需要实施的城市更新项目。鼓励以更新单元为主要类型的片区统筹更新模式,整合城市各类更新资源,加强各职能部门协同,推动城市连片更新。

3.完善相关技术标准。形成一套具有可操作性的技术标准、导则,提升城市精细化、高效化治理水平。创新适应存量改造的城市更新技术标准,在综合实施、规划审批、流程与建设管理、不动产登记、征收安置、资金保障等方面形成一套科学实用的技术标准方案,构建以城市更新专项规划、行动方案、片区规划设计、项目建设方案为主导的更新技术体系。

4.创新更新实施机制。探索项目策划、规划设计与建设运营一体化。鼓励实施主体拓宽参与范围、延长参与周期。采用基于可持续利用理念的“平台搭建、全程服务、综合解决”模式,从整体调查、政策研究、项目定位、规划设计,到工程设计及实施跟踪服务,搭建更新项目平台,形成工作包。统筹各项技术,构建老城更新规划建设的闭环链条。

(二)统筹推进,探索不同类型更新改造项目的技术方法和实施路径。

1.改造提升历史文化街区、历史地段等。针对老城历史城区、涧西历史城区、东西南隅历史文化街区等遗产保留完整、价值突出的地段,采用设施和环境提升为主的更新方式。加强建筑风貌整治,在细节上与传统建筑相呼应。完善基础设施,提升人居环境品质,恢复原有街巷肌理;添加文化展示、社区公共活动场所;开辟公共空间,注入活力,防止空心化。

2.创新点状历史文化资源保护传承方式。针对洛阳西工兵营、关林等点状遗产资源,采用点状保护、周边织补、片区风貌统筹的更新方式。根据文保单位保护范围,积极开展周边环境整治,使其与文保单位风貌相协调。结合文保单位设置公共活动空间,织补城市功能,对有条件的文保建筑,应恢复传统建筑立面,完善内部设施,更新功能。通过将其合理利用,满足公共服务职能,有机填补城市功能缺口。

3.做好大遗址区域保护及利用展示。针对周王城遗址、隋唐洛阳城遗址等地面遗产遗迹较少的对象,采用延续历史空间格局的更新方式。加强大遗址考古勘探和历史价值研究,甄别核心历史格局及资源。优化陈列展览、标识解说、景观绿化、道路交通、游客服务等设施,提升大遗址开放服务水平,为人民群众提供更多开放共享、底蕴深厚的公共空间。充分发挥大遗址保护利用片区的集群优势和协同效应,统筹部署片区内大遗址保护利用,推动大遗址融入现代生活。

4.连片保护与利用工业遗产。针对一拖建机厂、中信重工矿山机器厂等工业遗产,采用物质遗存整体再利用的更新方式。坚持保护优先、合理开发的原则,充分认识工业遗产的物质形态、制度形态和精神形态,识别其自然文化遗存的特殊性,突出强调保护方式的灵活性,坚持保护中利用、利用中保护。着力保留历史原貌、修复历史遗存,凸显工业文化底蕴,保护修缮与开发利用并重,盘活老厂区、旧厂房,推进工业遗产博览、文化创意产业、旅游休闲服务融合发展,让“旧”遗产焕发“新”生机。

5.转型升级低效产业用地。针对开发未达标、停产、停建、闲置等非工业遗址类低效产业用地,采用存量盘活、集约利用的更新方式。坚持精明增长理念,摸清低效用地资源底数,统筹城市组团空间管控和特色,推进城市集约、有序、均衡发展。通过低效用地再开发,强化土地集约利用,持续提升城市品质,优化土地利用结构,促进产业转型升级,完善地区配套服务设施,带动投资与消费,聚集人气活力,提高土地对经济社会发展的持续保障能力。

6.完整居住社区建设提升。针对人居环境较差、特色困乏、基础设施薄弱等老旧社区,采用构建完整居住社区的更新方式,合理拓展改造更新实施单元,统一实施规划、设计、改造、管理,推进相邻小区及周边地区联动改造更新,一揽子解决“水、电、路、气、网、梯、安、治”等问题,实现在15分钟生活圈内有完善的基本公共服务设施、健全的便民商业服务设施、完备的市政配套基础设施、充足的公共活动空间、全覆盖的物业管理和健全的社区管理机制,将老旧小区打造成为完整居住区。

(三)探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续更新模式。

1.优化政府引导模式。应对复杂的城市更新系统工作,政府应做到上下协调,将工作分类、分片落实到相应责任主体,即分类落实专项主管部门、分片落实相应属地;同时,对已形成的更新项目库,实行多级联动监管,重点项目做到精准投放,提升监管效率;此外,重视资金引导及政策保障,合理确定改造资金公摊机制、探索多渠道筹措资金模式,积极探索授权经营、基础设施项目经营等先进政策制度,使政府在更新工作中取得积极、高效的引导作用。

2.拓宽市场参与路径。鼓励片区统筹更新,吸引具备全产业链条、组合开发、统筹多主体协作等能力的强实力企业深度参与;同时,增加重点项目、试点项目的投放,并提供专属的政策机制保障,丰富企业参与路径及塑造口碑的机会;注重政策配套先行,同时细化参与机制,使得市场主体参与更新的每一步都有据可参、有法可依。

3.调动公众参与热情。建立“专家领衔、公众参与”模式,组建“多元专业”团队,搭建多层次共治平台,提供长期服务;制定“参与式”治理策略,积极开展主动式调研,深入基层工作,挖掘群众需求。鼓励产权主体自发推动下的社区微空间更新,全面调动社会公众群体参与到城市更新的工作热情。

六、重点项目

重点项目以“兴文化、促产业、惠民生”三个维度进行特色化推进。“兴文化”即指文化的复兴与传承,项目主要围绕文化遗产的保护与利用布设;“促产业”即指产业的转型与升级,项目选取主要集中在工业遗址的活化利用;“惠民生”即以民生改善为出发点,运用片区统筹模式对存量空间资源进行整合更新。

(一)文化复兴与传承类。将对现存历史建筑进行有效保护,提升保护修缮工艺;同时,注重非物质文化遗产的传承发展,鼓励创新传承模式;此外,积极探索历史文化街区的保护与活化利用模式,通过运营模式创新使街区得到可持续发展。通过重点项目的打造,使城市文化品牌的影响力得到显著提升。

1.天街遗址保护提升工程。安乐村、国花园段,长约566米、宽180米,占地面积约153亩;水磨村段,长约553米,宽180米,占地面积约150亩,项目建成后将完整展示隋唐洛阳城国家遗址公园核心中轴线,延续历史脉络,重现天街的宏伟格局。2022年计划投资4000万元,年底前建成。

2.永泰门遗址保护提升工程。永泰门是隋代宫城正门则天门(唐应天门)北侧的一座门址,两侧有步廊、南侧有水渠,是展示应天门片区空间格局的重要节点,南距应天门126米。结合国家文物局立项批复意见,拟对永泰门遗址进行地表模拟展示,强化应天门至明堂区域的空间格局展示,让游客更加直观地了解隋唐城相关历史文化。项目规划用地约68亩,总投资7000万元,2022年底前建成。

3.苏式建筑群保护利用。位于涧西区2号、10 号、11号街坊,共40栋楼,总建筑面积12万平方米,主要对该苏式建筑群进行修缮保护及环境整治。同时利用2号、10号、11号街坊闲置房屋开展主题展示,体现工人生活场景。计划投资5亿元,2022年底前完工。

(二)产业转型升级类。将通过精细盘点与科学评估,对工业遗存、低效产业等进行系统性梳理。同时,注重工业遗产活化利用,建立保留原真性和改造创意性的平衡,以价值为导向进行活化利用,改造的同时注重当代性的表达。此外,还将注重产业结构的重组对周边经济的发展带动作用,创造城市空间多样性、丰富文化空间内涵。

1.一拖704厂改造利用项目。位于洛阳市涧西区华山路与建设路交叉口,占地面积210亩。76000平方米的厂房建筑,其前身为704坦克厂,具有鲜明的军工风貌特色。充分利用老厂房和厂区,开发当前5G商用环境下的沉浸式虚拟现实竞技游戏为主体的电竞乐园,引入世界知名电竞赛事IP,将建成中原地区电竞主题潮人聚集网红打卡地。总投资25亿,计划2023年启动。

2.宫城北区唐宫市场改造提升工程。位于定鼎路与唐宫东路交叉口东北侧,为原老城区唐宫综合大市场,占地面积178亩,建筑面积8.3万平方米。以宫城区风貌展示为主,业态植入为辅,建设内容包括遗址标识展示系统、地面铺装、立面改造、室外管网铺设、景观小品、绿化及亮化等工程,植入民宿、餐饮、文创及沉浸式体验等业态,实现历史遗存及旧建筑改造叠加并存的大遗址保护活化利用范例,打造成以科技创新为主题的青年友好型文旅商综合体。总投资约2.4亿,计划2022年底完工。

(三)片区统筹更新类。凸显片区整体风貌特色,挖掘片区历史文化内涵,以“组团连片、集散为整”为原则,按照位置相邻、邻里相望、文化相连、生活相关等因素划分片区。同时构建15分钟便民生活圈,完善医疗、养老、托幼、护理等便民服务。此外,对组团连片范围内的基础设施也可进行片区一体化的改造。通过对精细化的现状资源盘点、各存量资源科学的价值评估,以及多个存量资源之间兼顾成本与效益的统筹,最终形成可实施的、可持续的更新项目包。

1.洛龙区龙瑞片区更新项目。共包含1476户、21栋楼、127个单元,建筑面积13.91万平方米,屋顶面积24700平方米,拟投入资金约18717.5万元(其中政府预算内资金7487万元,社会资金11230.5万元),对片区内供水、排水、供电、供气、供热、道路、绿化、照明、通信、垃圾处理、监控设施、屋顶防水进行改造,同步配套建设片区内养老抚幼、便民市场、体育健身设施等公共设施,计划年底前完工。

2.老城区莲花寺片区更新项目。位于老城区东北隅,包括安良园、文化园、图书馆等11个小区,共28栋楼房、17万平方米,涉及居民1827户。计划采用“IP打造+文创街巷”相结合的改造思路,完善配套设施、改善环境品质、提升建筑风貌,打造“烟火味、人情味、市井味”的宜居宜业宜游新家园,促进老城全面复兴、建设高品质生活宜居地。2022年计划投资6400万元,9月底前完工。

3.关林片区城市更新改造项目。关林片区城市更新范围西起龙门大道,东到忠义街、关圣路,北临开元大道,南至伊洛东路、翠云东路,总面积183公顷。涉及老旧小区70余个、背街小巷13条,涉及居民18243户、486栋楼、建筑面积173.3万平方米,通过“以点连线形成面、条块组合成片区”的改造思路,在完善老旧小区、街区以及城中村改造的基础上,将未来智慧社区、碳中和节能减排、新能源光伏应用、商业运营开发等内容进行有机融合。计划投资4.78亿,2022年底前完工。

七、保障措施

(一)加强组织领导。成立洛阳市城市更新工作领导小组,市长任组长,主管副市长任副组长,成员由市委组织部、宣传部、政法委、市公安局分管负责同志,市住房城乡建设局、发展改革委、财政局、民政局、自然资源和规划局、审计局、统计局、城管局、体育局、水利局、林业局、教育局、市场监督管理局、政数局、文物局、科技局、交通运输局、生态环境局、应急管理局、金融工作局、乡村振兴局、文广旅局、工信局、商务局、卫健委、国资委、消防救援支队、住房公积金管理中心、人防办、通管办、洛阳供电公司、铁塔公司,中国移动、联通、电信、河南有线洛阳分公司等单位和各县区政府主要负责同志组成。领导小组下设办公室,办公室设在市住房城乡建设局,市住房城乡建设局局长兼任办公室主任,负责城市更新工作的牵头、协调、考评、督查等,工作经费纳入市财政预算。各县区政府要高度重视,成立相应领导机构,组织制定规划、标准和计划,建立专项工作机制,加强统筹协调。各相关职能部门要根据职责分工,对各县区城市更新工作主动服务指导,确保上下联动,合理有序推进城市更新行动。

(二)完善政策体系。相关部门要研究推动城市更新的规模指标倾斜政策、激励措施,拟定城市更新项目规划土地政策清单,制定城市更新项目办理不动产登记的支持政策和措施,配合相关单位提供保障支持,明确闲置存量房屋特别是老旧厂房的产权归属。要加强政府调控作用,完善财政激励政策机制,研究搭建市级城市更新项目资金平台,加强资金管理使用,发挥财政资金杠杆撬动功能,积极发挥市场作用,引导规模化运营主体积极参与。制定差别化的金融政策措施,分类施策,拓展市场主体盈利空间。持续优化营商环境,研究细化不同类型城市更新项目审批要件与流程,进一步精简社会投资项目施工许可、招标投标、联合验收政策措施。用足用好国家、省和我市土地使用有利政策。

(三)注重宣传引导。充分依托各种传播媒体,全面系统宣传城市更新理念和重要意义,营造全社会关心关注和支持城市更新的良好氛围,积极引导市场主体和社会资本参与,扩大城市更新的公众参与度和社会参与面,确保城市更新持续健康、平稳推进。

(四)严格督查考核。领导小组定期组织统一督导、考核评价工作,考评情况通过新闻媒体定期向社会公布;要坚持定性与定量相结合、绝对数量与占比相结合,建立完善评价机制,对工作推进快、标准质量高的单位和个人以适当形式予以表彰;对工作落实不力、动作缓慢、完不成目标任务的县区、市直部门和相关单位给予通报批评。市文明办要将城市更新工作纳入文明城市测评内容,加大分值权重。各县区要通过层层签订目标责任书,采取任务管理、节点控制、群策群力、集中攻坚的方式,抓节点抢工期、抓精细惠民生,确保城市更新行动落到实处、高效有序。

来源:洛阳市人民政府办公室

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