天津市：关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施

为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，进一步推进我市新型城镇化建设，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，坚持把推动共同富裕、体制机制创新和绿色发展作为城乡融合发展的重要原则，以缩小城乡发展和居民生活水平差距为目标，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，根据《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，结合实际提出以下措施。

一、建立健全城乡空间融合发展体制机制

(一)构建城乡融合发展空间布局。牢固树立绿水青山就是金山银山理念，注重城乡融合发展之“合”，同时体现城乡各自风貌特色之“异”。积极融入京津冀协同发展重大国家战略，健全都市圈协作融合发展机制。按照“一市双城多节点”的市域城镇发展格局和“三区两带中屏障”的市域生态格局，在京津发展廊道、津承发展廊道、环渤海发展廊道、津雄发展廊道、城市核心区周边、滨海新区核心区周边以及双城间绿色生态屏障等多个组团内，打造特色小镇和特色小城镇，增强对北京非首都功能疏解的承接能力和对周边资源要素的聚集辐射能力，使之成为双城核心区功能拓展区、城乡融合发展示范区和新农村建设动力发源区。

(二)完善城乡统筹规划制度。科学编制市、区国土空间规划，强化城乡一体设计，统筹安排农田保护、生态涵养、城镇建设、村落分布等空间布局，统筹推进产业发展、基础设施、公共服务等建设，确保“三区三线”精准落地。加大改善农村人居环境等基础设施投入力度，充分保留乡村自然风貌，突出乡村朴素朴实之美。

(三)提升特色小镇和特色小城镇发展层级。把特色小镇和特色小城镇作为城乡要素融合的重要载体。精选一批特色小镇命名挂牌，优选一批示范小城镇升级为特色小城镇。争取中央专项投资和地方政府专项债券支持。完善市级特色小镇专项补助资金等多元化财政性资金投入保障机制，在市级政府投资计划中统筹安排扶持资金，在新增建设用地计划指标中给予倾斜，引导金融机构加大中长期贷款投放规模和力度，引入各类社会资本，努力打造特色产业集聚、产城人文融合、体制机制创新的精品特色小镇和特色小城镇。

二、建立健全城乡要素合理配置体制机制

(四)完善农业转移人口市民化机制。调整优化居住证积分指标体系。实现居住证长期持有人享有就业、社会保险、住房保障、公共卫生、子女教育等市民化权利。加强户籍管理规范化建设。在滨海新区开展有条件放开落户限制试点。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。

(五)建立京津冀人才自由流动和城市人才入乡激励机制。与京冀联动，建立健全京津冀联网互通的就业服务和信息共享机制，促进城乡劳动力双向流动。建立选派第一书记工作长效机制。鼓励原籍普通高校和职业院校毕业生、外出农民工及经商人员返乡创业。鼓励企业家、机关干部、专家学者和专业人才等参与乡村振兴和城乡融合建设。

(六)完善农村承包地制度。坚决守住耕地底线红线、坚持农地农用，落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策。巩固农村承包地确权登记颁证成果，完善农村承包地“三权分置”制度，依法保护集体所有权和农户承包权，平等保护并进一步放活土地经营权，允许土地经营权入股从事农业产业化经营。鼓励符合条件的村通过确权确股形式，组建以土地股份合作经营为主的股份经济合作社。

(七)稳慎推进农村宅基地制度改革。完成宅基地使用权确权登记颁证工作。按照国家统一部署，组织实施新一轮农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”。鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下，允许涉农区政府优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散存量建设用地。

(八)完善集体经营性建设用地入市制度。加快完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证。按照国家统一部署，制定我市集体经营性建设用地入市管理办法，健全土地增值收益分享机制，逐步实现在符合规划和用途管制前提下集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。

(九)健全多渠道城乡财政金融服务体系。按照国家统一部署，调整土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例。落实农业信贷担保机构担保费补贴和奖励政策，加大开发性和政策性金融支持力度，创新涉农小微企业金融服务产品，推广无还本续贷、循环贷款等信贷产品。探索建立“财政+投资+贷款+担保+保险”的融资模式，支持金融机构发展农业供应链金融业务。鼓励各涉农区设立乡村创业引导基金，支持通过市场化方式设立运营城乡融合发展基金。依法合规开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权抵押融资，以及承包地经营权、集体资产股权担保融资。

(十)促进形成工商资本引流入乡机制。引入国有、民营等其他所有制经济与村集体经济共同发展、合作共赢。完善融资贷款和配套设施建设补助政策，鼓励工商资本投资农村一二三产业融合发展项目，禁止违规到乡村建设别墅和“大棚房”。以政府购买服务等方式支持社会力量进入乡村生活性服务业。建立工商资本租赁农地监管和风险防范机制。

(十一)健全科技成果入乡转化机制。建立涉农科研成果转化推广激励机制与利益分享机制。完善农业领域知识产权保护制度，建立健全农业科研成果产权制度，赋予科研人员科技成果所有权。完善农业科技人才评价、流动保障机制，落实兼职兼薪和离岗创新制度、技术入股和成果权益分配政策。探索公益性和经营性农技推广融合发展机制，提升基层农技推广体系服务能力，允许农技人员通过提供增值服务合理取酬。

三、建立健全城乡基本公共服务普惠共享体制机制

(十二)完善城乡教育资源均衡配置机制。建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。建立统筹规划、统一选拔的乡村教师补充机制。推动教师资源向乡村倾斜，在实行总量控制前提下按3%至5%的比例适当增加农村、偏远地区学校和薄弱学校高、中级教师岗位数量。深化教师职称制度改革，落实工资待遇向乡村教师倾斜政策。完善各涉农区区内义务教育学校校长、教师交流轮岗机制。完善对口帮扶机制，推进学区化办学和集团化办学，建立城乡学校发展共同体。完善教育信息化发展机制，推动优质教育资源城乡共享。

(十三)加强乡村医疗卫生服务体系建设。健全乡村公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制，完善重大疫情预警、救治和应急处置机制。深化分级诊疗制度，鼓励三级医院医疗资源下沉，并与基层医疗机构双向转诊。加强乡村医疗卫生人才队伍建设，提高慢性病、职业病、地方病和重大传染病防治能力。健全医疗卫生网络化服务运行机制，推动医保定点村卫生室门诊医疗费用联网结算、公共卫生服务联网以及家庭医生签约。鼓励社会力量参与乡镇卫生院“智慧门诊”建设。完善医疗废物收集转运体系。

(十四)健全农村养老服务网络。推动农村养老服务提质升级，提高保障能力。统筹城乡老年人日间照料中心建设，扩大农村老年人日间照料中心比例。大力发展农村幸福院等互助养老设施。推进农村特困人员供养服务机构(敬老院)法人登记工作，实施提升改造工程，逐步将其转型升级为区域性养老服务中心。

(十五)提升城乡公共文化服务水平。统筹城乡公共文化设施布局、服务提供和队伍建设，推动文化资源重点向乡村倾斜。鼓励有条件的区依托特色资源建设博物馆、非遗馆等公共文化服务场所。全面落实公共文化设施建设标准、保障标准和服务规范。建立基层公共文化服务队伍培训制度。建立公共文化服务项目城乡居民评价、参与、反馈、管理和监督机制。

(十六)完善城乡统一的社会保险制度。持续完善统一的城乡居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度，全面实施全民参保计划，促进社会保险法定人员全覆盖。巩固医保全国异地就医联网直接结算制度。建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。建立城乡统一的社会保险公共服务平台。

(十七)完善城乡社会救助体系。健全低保标准动态调整机制，确保动态管理下应保尽保。全面实施特困人员救助供养制度。完善城乡一体的医疗救助制度。健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系。健全困境儿童保障工作体系，完善残疾人福利制度和服务体系。

(十八)建立健全乡村治理机制。坚持以党建为引领，牢牢把握农村基层治理主动权，切实提升农村治理水平。强化城乡统一的网格化、精细化治理。建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理机制。强化农村基层党组织领导作用，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障机制。

四、建立健全城乡基础设施一体化发展体制机制

(十九)完善城乡基础设施一体化规划机制。推动城乡路网一体化规划设计，有序规划建设市域(郊)铁路，推进轨道交通向周边城镇延伸，加快实现市域内乡镇村道路联通、城乡道路客运一体化，完善道路安全防范措施。支持市政供水供气逐步向乡村延伸。统筹规划城乡污染物收运处置体系，因地制宜统筹处理城乡垃圾污水，加强城乡公共安全视频监控规划、建设和联网应用。

(二十)健全城乡基础设施一体化建设和管护机制。推进城乡联结的冷链物流、农贸市场一体化改造、一体化公共文化设施、乡村旅游路产业路等项目实施。健全分级分类投入机制，对乡村道路、水利、现代能源和信息化等公益性强、经济性差的基础设施以财政投入为主;对乡村供水、垃圾污水处理和农贸市场等有一定经济收益的设施，政府加大投入力度，引入社会资本，引导农民投入;对乡村供电、电信和物流等经营性为主的设施，以企业投入为主。支持有条件的乡镇将城乡基础设施项目整体打包，实行一体化开发建设。将城乡道路等公益性设施的管护和运行投入纳入一般公共财政预算。通过财政补助、使用者付费、社会筹资等渠道落实准公益性设施管护经费。以政府购买服务等方式引入专业化企业，提高基础设施管护市场化程度。

五、建立健全乡村经济多元化发展体制机制

(二十一)完善农业支持保护制度。全面落实永久基本农田特殊保护制度。发展多种形式农业适度规模经营。完善支持农业机械化政策，全面推进农业机械化向高质高效升级，加强面向小农户的社会化服务。建立以绿色生态为导向的农业补贴制度。完善重要农产品收储制度。完善农业风险保障制度，健全农业保险政策体系。

(二十二)健全新产业新业态培育机制。培育乡村旅游、休闲农业、民宿经济、健康养老、房车营地、户外运动等新业态。推广完善农业众筹、会展农业等新商业模式，完善农村电子商务支持政策。加强农村5G网络基础设施建设，积极推进农业信息进村入户工程，基本实现全市行政村益农信息服务全覆盖。在年度新增建设用地计划指标中安排一定比例支持乡村新产业新业态发展，鼓励农业生产与村庄建设等用地复合使用，科学使用点状供地模式。推进区域性旅游资源整合，促进特色小镇、特色小城镇建设发展与文化旅游服务业深度融合，鼓励开展“旅行社带镇”联合开发模式。培育国际化农业自主品牌，支持农业企业“走出去”。构建农业全产业大数据监测预警网络。

(二十三)构建区域一体化的生态产品价值实现机制。培育新型生态产业化经营主体，完善自然资源价格形成机制，建立自然资源政府公示价格体系。健全生态产品价值实现金融支持体系。制定市对区生态补偿转移支付办法。探索建立根据生态产品质量和价值确定财政转移支付额度、横向生态补偿额度的体制机制。加快构建京津冀区域生态产品供给一体化合作机制。推动建立京津冀一体化的自然资源价格形成机制，开展生态产品价值核算，健全区域生态产品市场交易机制。

(二十四)完善城乡文化保护利用机制。建立城乡特色文化资源挖掘利用机制。建成一批文化特色鲜明、主导产业突出、社会效益与经济效益显著的特色街镇村。建立文化保护利用结对帮扶机制。搭建农耕文化保护和传承平台。注重保护特色村庄和民居。

六、建立健全保障农民持续增收体制机制

(二十五)构建农民收入稳定增长机制。完善农民工资性收入增长机制，构建城乡均等的公共就业创业服务体系，统筹推进农村劳动力转移就业和就地创业就业。健全农民经营性收入增长机制，促进小农户和现代农业发展有机衔接，突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展。完善农民财产性收入增长机制，完善农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及担保、继承权，探索混合经营等多种实现形式，确保集体资产保值增值和农民收益。强化农民转移性收入保障机制，健全生产者补贴制度，加快完善农业生态效益补偿机制，建立生态保护补偿标准体系。

七、加强组织保障

各涉农区、各有关部门要深刻认识建立健全城乡融合发展体制机制的重要意义，加强党的领导，完善协调机制，强化分工合作。市发展改革委牵头建立城乡融合发展工作协同推进机制，统筹推进全市城乡融合、新型城镇化、特色小镇和特色小城镇建设工作。市级各有关部门按照职责分工，围绕人口、土地、财政、金融、产权、规划、科技、产业、生态、统计等工作任务制定具体配套措施。各涉农区党委和政府要切实履行主体责任，研究出台本区具体措施，认真抓好落实。选择具有一定基础的特色小镇和特色小城镇开展城乡融合发展试点，取得经验后在全市推广。

来源：天津市委 天津市政府